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Fernanda Cockell Vital
Aluna do curso de Pós Graduação do curso
de GestĆ£o de InstituiƧƵes Federais de Educação Superior – GIFES pela
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
Theles de Oliveira Costa
Professor Adjunto da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG). Coordenador do Laboratório de FĆsica e
Coordenador do Setor de EstÔgios do Instituto de Ciências AgrÔrias da UFMG.
Email: thelescosta@ufmg.br
RESUMO
A pesquisa em tela tem como
tema a Improbidade Administrativa e apresenta o princĆpio da Moralidade como a principal
ferramenta da Justiça no seu combate, no âmbito Federal, Estadual e Municipal. Busca
resposta para a questĆ£o: “como sĆ£o regidas as relaƧƵes jurĆdicas fundadas
em procedimentos ilegais?” Justifica-se pela enormidade de denĆŗncias de
corrupção envolvendo agentes públicos e privados que prejudicam a
funcionalidade da mÔquina pública. Tem como objetivo esclarecer o significado
do instituto, bem como demonstrar a sua previsão legal. Foi realizada uma
pesquisa bibliogrƔfica com anƔlise da literatura sobre o tema em livros,
revistas eletrÓnicas e legislação. Concluiu-se que cabe ao administrador
pĆŗblico evitar o desvio de recursos pĆŗblicos e aumentar a possibilidade de
eficĆ”cia das normas jurĆdicas para a satisfação do Interesse PĆŗblico, sob o Ć“nus
de responder administrativamente e criminalmente sobre seus atos ilegais.
Palavras
chave: Administração
PĆŗblica. Improbidade. PrincĆpio.
Em um contexto em que o acesso à informação estÔ cada vez mais
acessĆvel e, somado com a politização dos cidadĆ£os, Ć© cada vez mais comum o
tema Improbidade Administrativa. Apesar de ser um tema jĆ” corrente nas mĆdias
faladas, escritas e televisivas, grande parte da sociedade ainda não sabem o
significado do termo improbidade administrativa. Tal fato provoca interpretaƧƵes
equivocadas, mesmo aos agentes públicos, o que acaba por limitar a aplicação do
princĆpio da moralidade como instrumento jurĆdico no Ć¢mbito jurisdicional.
De acordo com o Art. 37 da Constituição Federal a Improbidade
Administrativa estĆ” diretamente ligada ao princĆpio da moralidade, que Ć© o
princĆpio fundamental da administração pĆŗblica, juntamente com o princĆpio da legalidade.
(BRASIL, 1988)
O objetivo deste estudo Ć© esclarecer o significado do instituto
da administração Pública, bem como demonstrar a sua previsão legal.
·
Apresentar os conceitos correspondentes aos atos
de improbidade;
·
Analisar os princĆpios relativos atos dos
Servidores Públicos das instituições de ensino Federal;
·
Identificar as sanƧƵes decorrentes da prƔtica de
improbidade Administrativa.
Devido a constantes denúncias de corrupção que envolvem, tanto
servidores públicos, como instituições privadas, é importante que se reconheçam
os detalhes da ação ilegal cometida pelos agentes públicos de maneira que
acadêmicos, sociedade e agentes públicos saibam entender a diferença entre
corrupção ativa e improbidade administrativa.
A Lei 8429/92 define as sanƧƵes relativas aos atos de
improbidade Administrativa e determina no Art. 4° que “Os agentes pĆŗblicos de
qualquer nĆvel ou hierarquia sĆ£o obrigados a velar pela estrita observĆ¢ncia dos
princĆpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos
assuntos que lhe sĆ£o afetos”. Ao estabelecer a relação com os princĆpios, a Lei
vincula os atos administrativos à conduta realizada de boa fé. (BRASIL, 1992).
Quando o agente administrativo deixa de cumprir sua função, o
mesmo, pratica um ato ilegal previsto na CR/88. No entanto, apesar
de prever a Improbidade Administrativa, deixou a sua conceituação para a Lei
nº. 8.429/92. Assim este estudo destaca a importância de estabelecer uma
conceituação e suas penalidades em resposta à questão: como são regidas as
relaƧƵes jurĆdicas fundadas em procedimentos ilegais?
O direito administrativo se preocupa em delimitar o estatuto dos
órgãos públicos administrativos do Estado e das coletividades locais, a
estrutura dos serviços públicos e os mecanismos dos procedimentos referentes a
certas atividades; Ć© o direito administrativo que rege as relaƧƵes jurĆdicas
que nascem da ação da Administração, fixa suas prerrogativas e obrigações e rege
as garantias outorgadas aos particulares contra o arbĆtrio. (DI PIETRO, 2003).
Segundo o Art. 11 da Lei nĀŗ. 8.429/92, os atos de improbidade
administrativa sĆ£o aqueles que atentam contra os princĆpios da
administração pĆŗblica podendo ainda, serem decorrentes de “omissĆ£o que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade Ć s instituiƧƵes”,
com a finalidade de obter vantagens para si ou para outrem. Complementa em seu
inciso VIII que abrangem tambƩm, atitudes de descumprimento das normas
relativas” Ć celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias
firmadas pela administração pĆŗblica com entidades privadas;” (BRASIL, 1992)
A Lei 12.846/2013, em seu Art. 1º ParÔgrafo único, define à quem
se aplicam, in verbis:
ParÔgrafo único. Aplica-se o disposto nesta Lei às sociedades
empresÔrias e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente
da forma de organização ou modelo societÔrio adotado, bem como a quaisquer fundações,
associaƧƵes de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham
sede, filial ou representação no território brasileiro, constituĆdas de fato ou
de direito, ainda que temporariamente. (BRASIL, 2013).
O Art. 5Āŗ define os atos de improbidade administrativa que podem
ser exercidos por pessoas jurĆdicas e que Constituem atos lesivos Ć
administração pĆŗblica contra princĆpios da administração pĆŗblica ou contra os
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. (BRASIL, 2013).
SĆ£o definidos como atos Ćmprobos: a promessa de vantagem
indevida, o financiamento da prĆ”tica dos atos ilĆcitos; a ocultação dos reais
interesses ou da identidade dos beneficiÔrios da prÔtica indevida; fraudar licitação
pĆŗblica; criar pessoa jurĆdica de maneira irregular para participar de
licitações ou celebrar contrato; dificultar as investigações dos órgãos de
fiscalização e intervir na atuação “inclusive no Ć¢mbito das agĆŖncias
reguladoras e dos órgĆ£os de fiscalização do sistema financeiro nacional”. (BRASIL,
2013).
Toda ciĆŖncia tem como base os princĆpios, na administração
pĆŗblica nĆ£o poderia ser diferente. SĆ£o os princĆpios que asseguram a
interpretação das normas e servem como fundamento para todo o sistema jurĆdico,
e como não existe hierarquia entre eles, podem ser aplicados como aprouver
diante do caso concreto. (DIAS, 2012).
SĆ£o importantes
para a solução de casos não especificados em lei e a melhor compreensão dos
textos esparsos que regulam a matĆ©ria. Os princĆpios tĆŖm função positiva e
função negativa.Positiva por atuarem na tarefa de criação, desenvolvimento e
execução do Direito e de medidas que visem a justiça e a paz social, e negativa
em sua opção de reeitar valores e normas contrÔrias a eles. (HORVATH, 2011, p.
9)
Neste sentido, Dias
(2012) acrescenta que as regras jurĆdicas decorrem dos princĆpios com papel
determinado e o ato praticado com violação de um princĆpio Ć© ilegal e, portanto
deve ser anulado.
[ ]Os
princĆpios conferem unidade e ordenação ao sistema jurĆdico.
Para que haja uma disciplina autƓnoma, Ʃ necessƔrio
que haja um conjunto de princĆpios e regras.
Esses princĆpios e regras irĆ£o reproduzir, no geral,
as caracterĆsticas do regime de direito pĆŗblico adicionalmente a outras
caracterĆsticas especĆficas. (DIAS, 2012, p. 22).
E neste contexto, que determinadas aƧƵes realizadas com a
inobservância das restrições a que estÔ sujeita a Administração, suportam a
nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, atƩ mesmo a
responsabilização da autoridade que a editou. Dentre tais restrições citem-se a
observĆ¢ncia da finalidade pĆŗblica, bem como os princĆpios da moralidade
administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos
administrativos entre outros:
Este princĆpio vincula o administrador aos preceitos Ć©ticos em
sua conduta. Ele deve analisar os “os critĆ©rios de conveniĆŖncia, oportunidade e
justiƧa em suas aƧƵes”, e assim separar o honesto do desonesto. (CARVALHO FILHO,
2011, p.46).
O PrincĆpio da Moralidade Ć© a forma de conduta que deve existir
em todos os relacionamentos da Administração, com os agentes públicos que a
integram e sĆ£o passĆveis de penalidade, como determina o Art. 37 da CR/88, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
MunicĆpios obedecerĆ” aos princĆpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiĆŖncia e,
tambƩm, ao seguinte:
[ ]
§ 4Āŗ Os atos de improbidade administrativa importarĆ£o a suspensĆ£o dos direitos
polĆticos, a perda da função pĆŗblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erĆ”rio, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuĆzo
da ação penal cabĆvel. (Grifo nosso) (BRASIL, 1988).
Em casos que os atos de imoralidade consistir em ofensa direta a
lei, o princĆpio da legalidade serĆ” violado e seu autor/autores deverĆ£o ser
penalizados pelo forma como determina a Lei nĀŗ 8.429/92.
Neste sentido, Di Pietro (2003) explica que cabe ao
administrador pĆŗblico
[ ] saber distinguir
não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e
o inconveniente, mas tambƩm entre o honesto e o desonesto; hƔ uma moral
institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e hĆ” a moral
administrativa, que “Ć© imposta de dentro e vigora no próprio ambiente
institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurĆdico, mesmo o
discricionĆ”rio”.(DI PIETRO, 2003, p.65)
Ć PrincĆpio constitucional o de que “ninguĆ©m serĆ” obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senĆ£o em virtude de lei” (art. 5Āŗ, II,
CF).
Inerente ao Estado de Direito, o PrincĆpio da Legalidade
representa a subordinação da Administração Pública à vontade popular. O
exercĆcio da função administrativa nĆ£o pode ser pautado pela vontade da
Administração ou dos agentes públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a
vontade da lei (MAZZA, 2013, p.89)
O PrincĆpio da Legalidade, tambĆ©m inserido no Art. 37 da CF/89,
prevê que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
UniĆ£o, dos Estados e municĆpios estĆ£o restritas a agir de acordo com o que a
lei permite.
Este PrincĆpio, juntamente com o de controle da Administração
pelo Poder JudiciƔrio, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei,
ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação
administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercĆcio de tais direitos
em benefĆcio da coletividade (DI PIETRO, 2003, p.57)
Neste sentido, o gestor pĆŗblico pode atuar somente conforme o
que estÔ previsto em lei e não naquilo que não for proibido, Dias (2012) afirma
que “o PrincĆpio da Legalidade Ć© o ponto central do Estado de Direito. [...]
Pela Legalidade, só a lei obriga os homens e permite atuação do Estado, e
administrar Ć© atuar conforme a lei”. (DIAS, 2012, p. 25).
Como dito anteriormente, as leis sĆ£o orientadas pelos PrincĆpios
que determinam suas funƧƵes e a violação de um PrincĆpio causa a anulação do
ato. De acordo com Mello (1981, p. 88):
violar um PrincĆpio Ć© muito mais grave que transgredir uma
norma. A desatenção ao PrincĆpio implica ofensa nĆ£o a um especĆfico mandamento
obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. à a mais grave forma de ilegalidade
ou inconstitucionalidade, conforme o escalĆ£o do PrincĆpio violado, porque
representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores
fundamentais, contumĆ©lia irremissĆvel a seu arcabouƧo lógico e corrosĆ£o de sua
estrutura mestra. (MELLO, 2000, p. 88)
Neste sentido, Dias (2012, p.) afirma que “os bens, direitos,
interesses e serviços públicos não estão à livre disposição dos órgãos públicos
ou dos agentes pĆŗblicos. O detentor desta disponibilidade Ć© o Estado”. Portanto
cabe à lei prescrever autorização para alienar bens, transigir, renunciar,
confessar, revelar a prescrição, outorgar a concessão de um serviço público
entre outros. Qualquer ato que viole o PrincĆpio da Legalidade pode ser
anulado.
O princĆpio da publicidade exige a ampla divulgação dos atos
praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo
previstas em lei. Segundo Dias (2012)
Os atos praticados pela Administração PĆŗblica devem ser acessĆveis
aos administrados de modo que os particulares tenham ciĆŖncia e possam controlar
as ações do Poder Público. [ ]
A publicidade Ć© fundamental para o controle e
conhecimento dos atos praticados, também representa condição de eficÔcia: é com
a publicidade que o ato possui condiƧƵes de desencadear seus efeitos. (DIAS,
2012, p. 31).
Significa que a Administração não pode atuar com vistas a
prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que Ć© sempre o interesse
público que tem que nortear o seu comportamento. Neste sentido, existem vÔrios
institutos que representa este princĆpio, como a SĆŗmula vinculante 13, in verbis:
A nomeação de cÓnjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, atƩ o
terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurĆdica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercĆcio de cargo em comissĆ£o ou de confianƧa ou, ainda, de função gratificada
na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos MunicĆpios, compreendido o ajuste
mediante designaƧƵes recĆprocas, viola a Constituição Federal. (BRASIL, 2008)
Este princĆpio tem como finalidade promover a igualdade de
tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se
encontrem em idĆŖntica situação jurĆdica. Nesse ponto, Carvalho Filho (2011) explica
que, o princĆpio da impessoalidade representa uma faceta do princĆpio da
isonomia.
Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve
a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o
privado, vedando-se, em consequĆŖncia, sejam favorecidos alguns indivĆduos em
detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. (CARVALHO
FILHO, 2011, p.43).
O nĆŗcleo do princĆpio Ć© a procura de produtividade e
economicidade e, o que Ć© mais importante, a exigĆŖncia de reduzir os desperdĆcios
de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza,
perfeição e rendimento funcional.
O princĆpio da eficiĆŖncia foi inserido na CR/88 por meio da Emenda
Constitucional nĀŗ 19/98 ao caput do Art. 37. Segundo Carvalho Filho (2011),
Com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos
usuÔrios dos diversos serviços prestados pela Administração ou por seus
delegados e estabelecer obrigaƧƵes efetivas aos prestadores. NĆ£o Ć© difĆcil
perceber que a inserção desse princĆpio revela o descontentamento da sociedade
diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de
tantos serviƧos pĆŗblicos, que incontĆ”veis prejuĆzos jĆ” causou aos usuĆ”rios.
(CARVALHO FILHO, 2011, p.51).
Durante muitos anos, os serviƧos pĆŗblicos permaneceram inacessĆveis
para os usuƔrios e os meios efetivos para assegurar seus direitos eram
insuficientes para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder PĆŗblico na
execução desses serviços.
As escolas de curso superior, também estão vinculadas aos
princĆpios da Administração pĆŗblica, pois como um dos direitos fundamentais Ć© o
direito ao estudo, os profissionais da educação superior devem arcar com a
responsabilidade de promover, a dignidade, a igualdade e a liberdade de
expressĆ£o, pois estes sĆ£o princĆpios dos Servidores PĆŗblicos das instituiƧƵes
de ensino Federal previstos no art. 2016 da CR/88, in verbis:
Art. 206 - O ensino serĆ” ministrado com base nos
seguintes princĆpios:
I - igualdade
de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade
de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo
de ideias e de concepções pedagógicas e coexistência de instituições
pĆŗblicas e privadas de ensino; (BRASIL, 1988).
O art. 206 garante tambƩm alguns direitos aos profissionais,
além de uma gestão democrÔtica.
Ao ser elevada pela CR/88 Ć
posição de direito subjetivo público, cuja natureza é difusa, a improbidade
administrativa fica vinculada diretamente
ao princĆpio da moralidade administrativa e seus atos sujeitos Ć sanƧƵes.
A Lei nĀŗ 12.846, de 1Āŗ de agosto de 2013 determina em seu Art.
6Āŗ que Ć s pessoas jurĆdicas responsĆ”veis pelos atos lesivos, serĆ£o aplicadas
sanƧƵes de multa entre),1 a 20% de seu faturamento bruto, do exercĆcio anterior
à instauração do processo administrativo.
§ 1Āŗ As sanƧƵes serĆ£o aplicadas fundamentadamente,
isolada ou cumulativamente, de acordo com as peculiaridades do caso concreto e
com a gravidade e natureza das infraƧƵes.
§ 2Āŗ A aplicação das sanƧƵes
previstas neste artigo serĆ” precedida da manifestação jurĆdica elaborada pela
Advocacia PĆŗblica ou pelo órgĆ£o de assistĆŖncia jurĆdica, ou equivalente, do
ente pĆŗblico. (BRASIL, 2013)
Mas, a essas sanƧƵes, nĆ£o estĆ” excluĆda a
obrigação da reparação integral do dano causado. As sanções serão aplicadas de
acordo com a gravidade da infração, da vantagem auferida, do grau de lesão, da
situação econÓmica dos infratores e com a colaboração dos envolvidos para se apurar
os fatos.
A administração nĆ£o pode ser obrigada a fazer o impossĆvel, mas
pode ser responsabilizada por omissƵes.
No Brasil por
longos anos, a corrupção tomou conta, grandes empresas se envolveram em
escĆ¢ndalos milionĆ”rios e promoveram juntamente com polĆticos e outros agentes
pĆŗblicos que se valem da administração para obterem vantagens ilĆcitas. Buscam
com isto o enriquecimento ilĆcito, com compras de votos e manobras para a
perpetuação no poder, de seus comparsas.
NĆ£o cabe ao
administrador exercer atos que não estejam em consonância com a lei e em
desacordo com os princĆpios. O mais importante dos princĆpios Ć© o PrincĆpio da Legalidade
pois, para todo ato administrativo deve haver uma lei que o regulamente, mas
caso contrƔrio, o gestor insista em exercer, comete uma ilegalidade que torna
seu ato nulo, independente de ressarcimento aos cofres pĆŗblicos dos danos
causados.
Neste sentido,
concluiu-se que a violação dos princĆpios Ć© falta grave e assim o PrincĆpio da
Legalidade juntamente com o da publicidade permite um maior controle dos atos
do administrador, pelos administrados. Neste contexto, eles são a garantia que
o cidadĆ£o tem de que os atos ilegais serĆ£o anulados. Os PrincĆpios representam
um freio para atos ilegais na atuação do Estado.
Assim
conclui-se que a improbidade administrativa Ć© um ato ilegal cometido pelos
administradores que desrespeitam os princĆpios e sofrerĆ£o sanƧƵes por isto.
BRASIL. Lei
12.846/2013 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização
administrativa e civil de pessoas jurĆdicas pela prĆ”tica de atos contra a
administração pública, nacional ou estrangeira, e dÔ outras providências.
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acesso em 15 ago de 2019.
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DisponĆvel em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
Acesso em 16 out 2019.
BRASIL. Lei nĀŗ
8.429, de 2 de junho de 1992. DispƵe sobre as sanƧƵes aplicƔveis aos
agentes pĆŗblicos nos casos de enriquecimento ilĆcito no exercĆcio de mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional e dĆ” outras providĆŖncias. DisponĆvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>
Acesso em 16 out 2019.
BRASIL. STF. SĆŗmula vinculante 13. 2008. DisponĆvel em:
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CARVALHO FILHO, JosƩ dos Santos. Manual de direito
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. Editora: Atlas Edição: 15ª Edição Ano: 2003
DIAS, LicĆnia Rossi Correia. Direito administrativo I –
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HORVATH, Miriam Vasconcelos Fiaux. Direito Administrativo.
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MELLO, Celso AntƓnio
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2000.