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Fernanda Cockell Vital
Aluna do curso de Pós Graduação do curso
de Gestão de Instituições Federais de Educação Superior – GIFES pela
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
Theles de Oliveira Costa
Professor Adjunto da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG). Coordenador do Laboratório de Física e
Coordenador do Setor de Estágios do Instituto de Ciências Agrárias da UFMG.
Email: thelescosta@ufmg.br
RESUMO
A pesquisa em tela tem como
tema a Improbidade Administrativa e apresenta o princípio da Moralidade como a principal
ferramenta da Justiça no seu combate, no âmbito Federal, Estadual e Municipal. Busca
resposta para a questão: “como são regidas as relações jurídicas fundadas
em procedimentos ilegais?” Justifica-se pela enormidade de denúncias de
corrupção envolvendo agentes públicos e privados que prejudicam a
funcionalidade da máquina pública. Tem como objetivo esclarecer o significado
do instituto, bem como demonstrar a sua previsão legal. Foi realizada uma
pesquisa bibliográfica com análise da literatura sobre o tema em livros,
revistas eletrônicas e legislação. Concluiu-se que cabe ao administrador
público evitar o desvio de recursos públicos e aumentar a possibilidade de
eficácia das normas jurídicas para a satisfação do Interesse Público, sob o ônus
de responder administrativamente e criminalmente sobre seus atos ilegais.
Palavras
chave: Administração
Pública. Improbidade. Princípio.
Em um contexto em que o acesso à informação está cada vez mais
acessível e, somado com a politização dos cidadãos, é cada vez mais comum o
tema Improbidade Administrativa. Apesar de ser um tema já corrente nas mídias
faladas, escritas e televisivas, grande parte da sociedade ainda não sabem o
significado do termo improbidade administrativa. Tal fato provoca interpretações
equivocadas, mesmo aos agentes públicos, o que acaba por limitar a aplicação do
princípio da moralidade como instrumento jurídico no âmbito jurisdicional.
De acordo com o Art. 37 da Constituição Federal a Improbidade
Administrativa está diretamente ligada ao princípio da moralidade, que é o
princípio fundamental da administração pública, juntamente com o princípio da legalidade.
(BRASIL, 1988)
O objetivo deste estudo é esclarecer o significado do instituto
da administração Pública, bem como demonstrar a sua previsão legal.
·
Apresentar os conceitos correspondentes aos atos
de improbidade;
·
Analisar os princípios relativos atos dos
Servidores Públicos das instituições de ensino Federal;
·
Identificar as sanções decorrentes da prática de
improbidade Administrativa.
Devido a constantes denúncias de corrupção que envolvem, tanto
servidores públicos, como instituições privadas, é importante que se reconheçam
os detalhes da ação ilegal cometida pelos agentes públicos de maneira que
acadêmicos, sociedade e agentes públicos saibam entender a diferença entre
corrupção ativa e improbidade administrativa.
A Lei 8429/92 define as sanções relativas aos atos de
improbidade Administrativa e determina no Art. 4° que “Os agentes públicos de
qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos
assuntos que lhe são afetos”. Ao estabelecer a relação com os princípios, a Lei
vincula os atos administrativos à conduta realizada de boa fé. (BRASIL, 1992).
Quando o agente administrativo deixa de cumprir sua função, o
mesmo, pratica um ato ilegal previsto na CR/88. No entanto, apesar
de prever a Improbidade Administrativa, deixou a sua conceituação para a Lei
nº. 8.429/92. Assim este estudo destaca a importância de estabelecer uma
conceituação e suas penalidades em resposta à questão: como são regidas as
relações jurídicas fundadas em procedimentos ilegais?
O direito administrativo se preocupa em delimitar o estatuto dos
órgãos públicos administrativos do Estado e das coletividades locais, a
estrutura dos serviços públicos e os mecanismos dos procedimentos referentes a
certas atividades; é o direito administrativo que rege as relações jurídicas
que nascem da ação da Administração, fixa suas prerrogativas e obrigações e rege
as garantias outorgadas aos particulares contra o arbítrio. (DI PIETRO, 2003).
Segundo o Art. 11 da Lei nº. 8.429/92, os atos de improbidade
administrativa são aqueles que atentam contra os princípios da
administração pública podendo ainda, serem decorrentes de “omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”,
com a finalidade de obter vantagens para si ou para outrem. Complementa em seu
inciso VIII que abrangem também, atitudes de descumprimento das normas
relativas” à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias
firmadas pela administração pública com entidades privadas;” (BRASIL, 1992)
A Lei 12.846/2013, em seu Art. 1º Parágrafo único, define à quem
se aplicam, in verbis:
Parágrafo único. Aplica-se o disposto nesta Lei às sociedades
empresárias e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente
da forma de organização ou modelo societário adotado, bem como a quaisquer fundações,
associações de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham
sede, filial ou representação no território brasileiro, constituídas de fato ou
de direito, ainda que temporariamente. (BRASIL, 2013).
O Art. 5º define os atos de improbidade administrativa que podem
ser exercidos por pessoas jurídicas e que Constituem atos lesivos à
administração pública contra princípios da administração pública ou contra os
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. (BRASIL, 2013).
São definidos como atos ímprobos: a promessa de vantagem
indevida, o financiamento da prática dos atos ilícitos; a ocultação dos reais
interesses ou da identidade dos beneficiários da prática indevida; fraudar licitação
pública; criar pessoa jurídica de maneira irregular para participar de
licitações ou celebrar contrato; dificultar as investigações dos órgãos de
fiscalização e intervir na atuação “inclusive no âmbito das agências
reguladoras e dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional”. (BRASIL,
2013).
Toda ciência tem como base os princípios, na administração
pública não poderia ser diferente. São os princípios que asseguram a
interpretação das normas e servem como fundamento para todo o sistema jurídico,
e como não existe hierarquia entre eles, podem ser aplicados como aprouver
diante do caso concreto. (DIAS, 2012).
São importantes
para a solução de casos não especificados em lei e a melhor compreensão dos
textos esparsos que regulam a matéria. Os princípios têm função positiva e
função negativa.Positiva por atuarem na tarefa de criação, desenvolvimento e
execução do Direito e de medidas que visem a justiça e a paz social, e negativa
em sua opção de reeitar valores e normas contrárias a eles. (HORVATH, 2011, p.
9)
Neste sentido, Dias
(2012) acrescenta que as regras jurídicas decorrem dos princípios com papel
determinado e o ato praticado com violação de um princípio é ilegal e, portanto
deve ser anulado.
[ ]Os
princípios conferem unidade e ordenação ao sistema jurídico.
Para que haja uma disciplina autônoma, é necessário
que haja um conjunto de princípios e regras.
Esses princípios e regras irão reproduzir, no geral,
as características do regime de direito público adicionalmente a outras
características específicas. (DIAS, 2012, p. 22).
E neste contexto, que determinadas ações realizadas com a
inobservância das restrições a que está sujeita a Administração, suportam a
nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, até mesmo a
responsabilização da autoridade que a editou. Dentre tais restrições citem-se a
observância da finalidade pública, bem como os princípios da moralidade
administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos
administrativos entre outros:
Este princípio vincula o administrador aos preceitos éticos em
sua conduta. Ele deve analisar os “os critérios de conveniência, oportunidade e
justiça em suas ações”, e assim separar o honesto do desonesto. (CARVALHO FILHO,
2011, p.46).
O Princípio da Moralidade é a forma de conduta que deve existir
em todos os relacionamentos da Administração, com os agentes públicos que a
integram e são passíveis de penalidade, como determina o Art. 37 da CR/88, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:
[ ]
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível. (Grifo nosso) (BRASIL, 1988).
Em casos que os atos de imoralidade consistir em ofensa direta a
lei, o princípio da legalidade será violado e seu autor/autores deverão ser
penalizados pelo forma como determina a Lei nº 8.429/92.
Neste sentido, Di Pietro (2003) explica que cabe ao
administrador público
[ ] saber distinguir
não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e
o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral
institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral
administrativa, que “é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente
institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o
discricionário”.(DI PIETRO, 2003, p.65)
É Princípio constitucional o de que “ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II,
CF).
Inerente ao Estado de Direito, o Princípio da Legalidade
representa a subordinação da Administração Pública à vontade popular. O
exercício da função administrativa não pode ser pautado pela vontade da
Administração ou dos agentes públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a
vontade da lei (MAZZA, 2013, p.89)
O Princípio da Legalidade, também inserido no Art. 37 da CF/89,
prevê que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados e municípios estão restritas a agir de acordo com o que a
lei permite.
Este Princípio, juntamente com o de controle da Administração
pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei,
ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação
administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos
em benefício da coletividade (DI PIETRO, 2003, p.57)
Neste sentido, o gestor público pode atuar somente conforme o
que está previsto em lei e não naquilo que não for proibido, Dias (2012) afirma
que “o Princípio da Legalidade é o ponto central do Estado de Direito. [...]
Pela Legalidade, só a lei obriga os homens e permite atuação do Estado, e
administrar é atuar conforme a lei”. (DIAS, 2012, p. 25).
Como dito anteriormente, as leis são orientadas pelos Princípios
que determinam suas funções e a violação de um Princípio causa a anulação do
ato. De acordo com Mello (1981, p. 88):
violar um Princípio é muito mais grave que transgredir uma
norma. A desatenção ao Princípio implica ofensa não a um específico mandamento
obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade
ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do Princípio violado, porque
representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores
fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua
estrutura mestra. (MELLO, 2000, p. 88)
Neste sentido, Dias (2012, p.) afirma que “os bens, direitos,
interesses e serviços públicos não estão à livre disposição dos órgãos públicos
ou dos agentes públicos. O detentor desta disponibilidade é o Estado”. Portanto
cabe à lei prescrever autorização para alienar bens, transigir, renunciar,
confessar, revelar a prescrição, outorgar a concessão de um serviço público
entre outros. Qualquer ato que viole o Princípio da Legalidade pode ser
anulado.
O princípio da publicidade exige a ampla divulgação dos atos
praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo
previstas em lei. Segundo Dias (2012)
Os atos praticados pela Administração Pública devem ser acessíveis
aos administrados de modo que os particulares tenham ciência e possam controlar
as ações do Poder Público. [ ]
A publicidade é fundamental para o controle e
conhecimento dos atos praticados, também representa condição de eficácia: é com
a publicidade que o ato possui condições de desencadear seus efeitos. (DIAS,
2012, p. 31).
Significa que a Administração não pode atuar com vistas a
prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse
público que tem que nortear o seu comportamento. Neste sentido, existem vários
institutos que representa este princípio, como a Súmula vinculante 13, in verbis:
A nomeação de cônjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o
terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada
na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal. (BRASIL, 2008)
Este princípio tem como finalidade promover a igualdade de
tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se
encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, Carvalho Filho (2011) explica
que, o princípio da impessoalidade representa uma faceta do princípio da
isonomia.
Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve
a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o
privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em
detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. (CARVALHO
FILHO, 2011, p.43).
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e
economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios
de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza,
perfeição e rendimento funcional.
O princípio da eficiência foi inserido na CR/88 por meio da Emenda
Constitucional nº 19/98 ao caput do Art. 37. Segundo Carvalho Filho (2011),
Com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos
usuários dos diversos serviços prestados pela Administração ou por seus
delegados e estabelecer obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil
perceber que a inserção desse princípio revela o descontentamento da sociedade
diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de
tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causou aos usuários.
(CARVALHO FILHO, 2011, p.51).
Durante muitos anos, os serviços públicos permaneceram inacessíveis
para os usuários e os meios efetivos para assegurar seus direitos eram
insuficientes para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder Público na
execução desses serviços.
As escolas de curso superior, também estão vinculadas aos
princípios da Administração pública, pois como um dos direitos fundamentais é o
direito ao estudo, os profissionais da educação superior devem arcar com a
responsabilidade de promover, a dignidade, a igualdade e a liberdade de
expressão, pois estes são princípios dos Servidores Públicos das instituições
de ensino Federal previstos no art. 2016 da CR/88, in verbis:
Art. 206 - O ensino será ministrado com base nos
seguintes princípios:
I - igualdade
de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade
de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo
de ideias e de concepções pedagógicas e coexistência de instituições
públicas e privadas de ensino; (BRASIL, 1988).
O art. 206 garante também alguns direitos aos profissionais,
além de uma gestão democrática.
Ao ser elevada pela CR/88 à
posição de direito subjetivo público, cuja natureza é difusa, a improbidade
administrativa fica vinculada diretamente
ao princípio da moralidade administrativa e seus atos sujeitos à sanções.
A Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 determina em seu Art.
6º que às pessoas jurídicas responsáveis pelos atos lesivos, serão aplicadas
sanções de multa entre),1 a 20% de seu faturamento bruto, do exercício anterior
à instauração do processo administrativo.
§ 1º As sanções serão aplicadas fundamentadamente,
isolada ou cumulativamente, de acordo com as peculiaridades do caso concreto e
com a gravidade e natureza das infrações.
§ 2º A aplicação das sanções
previstas neste artigo será precedida da manifestação jurídica elaborada pela
Advocacia Pública ou pelo órgão de assistência jurídica, ou equivalente, do
ente público. (BRASIL, 2013)
Mas, a essas sanções, não está excluída a
obrigação da reparação integral do dano causado. As sanções serão aplicadas de
acordo com a gravidade da infração, da vantagem auferida, do grau de lesão, da
situação econômica dos infratores e com a colaboração dos envolvidos para se apurar
os fatos.
A administração não pode ser obrigada a fazer o impossível, mas
pode ser responsabilizada por omissões.
No Brasil por
longos anos, a corrupção tomou conta, grandes empresas se envolveram em
escândalos milionários e promoveram juntamente com políticos e outros agentes
públicos que se valem da administração para obterem vantagens ilícitas. Buscam
com isto o enriquecimento ilícito, com compras de votos e manobras para a
perpetuação no poder, de seus comparsas.
Não cabe ao
administrador exercer atos que não estejam em consonância com a lei e em
desacordo com os princípios. O mais importante dos princípios é o Princípio da Legalidade
pois, para todo ato administrativo deve haver uma lei que o regulamente, mas
caso contrário, o gestor insista em exercer, comete uma ilegalidade que torna
seu ato nulo, independente de ressarcimento aos cofres públicos dos danos
causados.
Neste sentido,
concluiu-se que a violação dos princípios é falta grave e assim o Princípio da
Legalidade juntamente com o da publicidade permite um maior controle dos atos
do administrador, pelos administrados. Neste contexto, eles são a garantia que
o cidadão tem de que os atos ilegais serão anulados. Os Princípios representam
um freio para atos ilegais na atuação do Estado.
Assim
conclui-se que a improbidade administrativa é um ato ilegal cometido pelos
administradores que desrespeitam os princípios e sofrerão sanções por isto.
BRASIL. Lei
12.846/2013 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a
administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências.
Disponível em: <http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.846-2013?OpenDocument>
acesso em 15 ago de 2019.
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Disponível em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
Acesso em 16 out 2019.
BRASIL. Lei nº
8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>
Acesso em 16 out 2019.
BRASIL. STF. Súmula vinculante 13. 2008. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=94747>
Acesso em Out 2019.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito
administrativo. Livraria e Editora Lumen Juris Ltda, 2011.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. Editora: Atlas Edição: 15ª Edição Ano: 2003
DIAS, Licínia Rossi Correia. Direito administrativo I –
São Paulo: Saraiva, 2012. (Coleção saberes do direito; 31).
HORVATH, Miriam Vasconcelos Fiaux. Direito Administrativo.
Barueri, SP, Manole, 2011.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 3. ed.
São Paulo: Saraiva, 2013
MELLO, Celso Antônio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 12a edição, Malheiros,
2000.
