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Josimary Conceição de Sousa
Pós-graduada em Gestão Pública pela
Universidade Federal de Minas Gerais
Contadora da UFMG –
josicsousa2016@gmail.com
Resumo
A
Emenda Constitucional 95/2016 limitou os gastos públicos por um período de 20
anos a partir de 2017 aos valores dos pagamentos do exercício anterior somados
de 7,2% em 2017 e à variação do IPCA nos exercícios posteriores. Entre os
diversos órgãos afetados estão as Universidades Públicas, responsáveis por
disseminar o conhecimento, com papel social fundamental perante necessidades da
sociedade. Este trabalho investiga as despesas da Universidade Federal de Minas
Gerais, com propósito de identificar o impacto financeiro da Emenda sobre os
gastos públicos da universidade no período de 2017 a 2018. Para tal avaliou-se
o comportamento da despesa universitária no período de 2008 a 2018 comparado ao
IPCA de referência. Posteriormente, realizou-se um comparativo entre os dois
exercícios em vigência da Emenda (2017 e 2018) aos três exercícios anteriores a
ela (2014 a 2016). Analisou-se a execução da despesa e identificaram-se os
tipos de gastos realizados por meio da análise de natureza da despesa, com a
finalidade de verificar se houve impacto da Emenda nas despesas relacionadas à
atividade fim da Universidade. Os dados foram extraídos do Sistema de
Administração Financeiro do Governo Federal – SIAFI, do sistema Tesouro
Gerencial, do site do IBGE e do portal da transparência do Governo Federal. Os
resultados apontaram que houve redução nas despesas empenhadas e nos pagamentos
totais no exercício de 2018 e que as despesas relacionadas à atividade fim da
UFMG diminuíram a partir de 2015, tendo valores de quase 58% menores no período
após Emenda do que no período anterior. Neste período de diminuição das
despesas com auxílios e bolsas, identificou-se ainda aumento na utilização de
recursos próprios da universidade.
Palavras-chave: Despesas públicas.Impactos financeiros. GIFES
Manifestações contra a Proposta de
Emenda à Constituição - PEC 241/55 puderam ser acompanhadas em 2016, entre
elas: mobilizações de Universidades e Sindicatos. Conhecida como “PEC do teto
dos gastos”, ela teria como consequência a restrição dos gastos e
consequentemente dos investimentos em saúde e educação, afetando a população
mais pobre que se utiliza dos serviços públicos, conforme alegavam os
manifestantes. Porém, a PEC foi aprovada e consolidada na Emenda Constitucional
95 em 16 de dezembro de 2016. Segundo Mariano (2017), o governo, na tentativa
de incentivar o crescimento econômico, limitou gastos de natureza social,
inclusive saúde e educação, por 20 anos, a partir de 2017.
A
Emenda Constitucional 95 (EC) de 2016 limitou os gastos públicos em 2017, ao
valor das despesas primárias realizadas em 2016, acrescidas de 7,2%. A partir
de 2018 até 2036 as despesas serão limitadas aos valores dos limites do
exercício anterior, mais o percentual do Índice Nacional de Preços ao Consumidor
Amplo – IPCA, ou por outro índice que o substituir. Diante disso, as
organizações públicas terão que gerir seus recursos a fim de reduzir suas
despesas e evitar a falta de recursos para atender as ações de políticas
públicas.
Esta diminuição pode trazer impactos
significativos nas organizações públicas, entre elas, as Universidades. No
longo prazo, pode causar problemas para as Universidades com relação às
despesas com sua atividade fim, como redução de recursos para pagamento de
bolsas estudantis e para os projetos de pesquisa como os auxílios estudantil e
pesquisador.
Como a Emenda foi promulgada em 2016
e os limites foram estabelecidos a partir do exercício de 2017, ainda é muito
recente para saber os impactos que a mesma pode causar à longo prazo. Mas, a
análise dos dois primeiros exercícios comparada aos três exercícios anteriores
pode identificar se já houve redução dos gastos para que as instituições
programem suas despesas futuras. A análise quantitativa das despesas auxiliará
os gestores na tomada de decisão dos possíveis contingenciamentos que venham a
ser necessários nos próximos anos.
O
estudo dos gastos públicos nesta pesquisa foi realizado com verificação da
execução da despesa da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG no período de
2017 a 2018. Os objetivos específicos deste trabalho são: descrever o
comportamento da despesa na UFMG em relação ao IPCA no período de 10 anos (2008
a 2018); comparar as despesas de 2017 e 2018 aos três exercícios anteriores;
analisar a execução da despesa nos exercícios de 2014 a 2018 na UFMG para
verificar o cumprimento dos pagamentos das despesas no exercício e os tipos de
gastos realizados por meio da análise de natureza da despesa, por elemento.
A
importância da análise da execução da despesa para os gestores e para os
pesquisadores em Administração Pública é que a partir da identificação dos
valores empenhados e pagos, após a aprovação da referida Emenda Constitucional,
pode-se identificar se já houve algum impacto quantitativo nos gastos no período,
abrindo caminho para novas pesquisas futuras sobre o tema e possibilitando uma
análise de gestão. O detalhamento por elementos da natureza das despesas
permite identificar quais os tipos de atividades foram ou não prejudicadas com
a redução dos limites dos gastos para auxiliar os gestores em casos de
necessidade de redução de despesas.
As
Universidades têm, além do papel de ensinar e formar pessoas críticas; a função
de realizar pesquisas, a fim de transmitir o conhecimento tecnológico e
científico a sociedade; e realizar projetos de extensão que trarão benefícios à
população. Logo, a redução dos gastos destas instituições, além de ser um
problema para os estudantes e pesquisadores, que deles necessitam, também pode
trazer impactos negativos para a sociedade. A perda de investimentos em
pesquisas pode causar retrocesso em descobertas para a população.
Desta
forma, este trabalho será de grande importância para identificar se já houve
alguma redução nos gastos da Universidade Federal de Minas Gerais e quais os
tipos de recursos foram afetados. As informações poderão ser utilizadaspara
auxiliar os gestores na tomada de decisão nos próximos 18 anos de restrição dos
gastos,além de permitir à sociedade o conhecimento das despesas da UFMG, tendo
em vista que os recursos que financiam estes gastos são advindos da população.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1. A Emenda Constitucional 95/2016 e o papel das Universidades
Segundo
Gomes (2016) o presidente da república, Michel Temer, encaminhou ao Congresso
Nacional a Proposta de Emenda à Constituição – PEC 241/2016, a mesma ao ser
encaminhada ao senado passou a ter o número 55. Logo, a PEC 241/55 conhecida
como PEC do teto dos gastos, por limitar gastos das despesas públicas
primárias, institui o novo regime fiscal no país. Esta “proposta foi alvo de intensos protestos pela
sociedade civil, sendo a causa de greves e ocupações estudantis que ocorreram
nas escolas e universidades públicas de todo o país, o que não impediu,
contudo, sua aprovação” (MARIANO, 2017, p. 259). E em 16 de dezembro de 2016 foi materializada
na Emenda Constitucional 95/2016.
Então, o novo regime fiscal passa a vigorar no
período de vinte anos, até 2036. De acordo com Azevedo (2016), os gastos
sociais como saúde e educação serão congelados, enquanto as despesas com juros
e amortização da dívida não terão nenhuma limitação. Isto porque os limites
estabelecidos na Emenda referem-se às despesas primárias, que são as despesas
apuradas antes do pagamento dos juros da dívida. Ou
seja, “são aquelas que ocorrem com o pagamento de pessoal e encargos sociais,
água, luz, telefone, limpeza, vigilância, pessoal terceirizado, material de
consumo, aquisição de equipamentos, material permanente, construções, aquisição
de imóveis, etc” (AMARAL, 2017, p. 6).
A Emenda estabelece dois limites, um para 2017 e outro para 2018
em diante. Desta forma, para o primeiro exercício, as despesas estão limitadas
ao valor das despesas primárias de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e
operações que afetam o resultado primário, acrescidas de 7,2%. Já no período de
2018 a 2036, as despesas não podem ultrapassar o valor do exercício anterior
somado ao IPCA acumulado em doze meses encerrado em junho do exercício anterior
a que se refere a lei orçamentária.
O alvo dos limites estabelecidos na Emenda são as despesas
primárias, a fim de não deixar de pagar a dívida e evitar que a mesma aumente
ainda mais.Porém, as despesas primárias referem-se ao atendimento de setores
como saúde e educação que, de acordo com a Constituição Federal de 1988 são
direitos de toda a sociedade. Segundo Rossi e Dweck (2016) a PEC diminuirá o
percentual do gasto mínimo estabelecido na Constituição com as áreas de saúde e
educação gradativamente. Atualmente este percentual é de 15 e 18% da receita
corrente líquida respectivamente e será reajustado pela inflação anualmente,
reduzindo ainda mais. Logo, a saúde e a educação serão atingidas pelos cortes
estabelecidos por meio da EC 95/2016. A correção com base no IPCA sugerida pela
Emenda segundo, Junior e Alves (2017), reduziria os gastos públicos em 20% já
nos primeiros cinco anos de implantação.
Segundo Gomes (2016) o benefício da redução dos gastos pode não
compensar o esforço da estagnação dos avanços conseguidos até agora com relação
ao atendimento à população e os impactos podem, inclusive, influenciar a oferta
de vagas no ensino superior. Um ensino que deveria garantir a qualidade e a
equidade está sendo ameaçado com a limitação dos gastos, podendo afetar
inclusive a assistência estudantil. Logo, torna-se importante demonstrar o
papel das Universidades na sociedade.
As Universidades
possuem o papel de disseminar o conhecimento à sociedade por meio de suas
funções de ensino, pesquisa e extensão. O ensino proporciona o pensamento
crítico ao estudante; a pesquisa trás benefícios como, descobertas científicas
para a população; e a extensão proporciona o acesso a serviços como saúde,
advocacia, entre outros à comunidade local. Desta forma, segundo Gimenez e
Bonacelli (2013) a Universidade, além de formar profissionais críticos, tem o
papel de trazer benefícios à sociedade. As funções da Universidade devem ser
complementares e uma não pode se sobrepor uma à outra.
O papel da Universidade se torna
difícil de ser cumprido devidamente e ainda passa por problemas relacionados à
sua essência. Segundo Cafezeiro (2006), a Universidade Pública torna-se um
local para a elite, já que a população de baixa renda não consegue ingressar na
instituição, pois teve um ensino básico de baixa qualidade. Logo, as
Universidades públicas, que deveriam oferecer ensino com isonomia, acabam não
conseguindo cumprir seu objetivo, já que as classes mais pobres da população
dificilmente têm acesso a este ensino. Uma forma de fomentar a inclusão social
são as reservas de vagas e os programas pré-vestibulares gratuitos para alunos
de escolas públicas.
Os programas sociais
fazem parte da função universitária da extensão que tratam-se de projetos que oferecem
serviços diversos à comunidade local. É uma forma da Universidade se aproximar
e auxiliar a sociedade na qual deve estar envolvida. Segundo Deus (2018) a
extensão é uma relação entre a universidade e a sociedade proporcionando um
conhecimento democrático. Dentre os três objetivos da Universidade a extensão e
a pesquisa, mais recentes, sendo que a pesquisa proporciona a divulgação do
conhecimento acadêmico e das descobertas. A pesquisa busca “auxiliar a
sociedade na solução de problemas urgentes e emergentes”.
Muitos
são os desafios que as Universidades públicas enfrentam na atualidade:
conseguir cumprir o seu papel de ensino complementarmente à pesquisa e
extensão, oferecer vagas às classes da sociedade que realmente necessitam, além
da redução de despesas imposta pela EC 95/2016. O desafio dos gestores é lidar
com os problemas institucionais somados aos financeiros, que irão ocorrer com a
limitação de gastos. Segundo Pires e Borges (2017) é necessário realizar um
equilíbrio das contas púbicas tendo em vista que houve um aumento significativo
do déficit primário do governo Federal ao longo dos últimos anos. Logo, a saída
do governo foi reduzir as despesas públicas primárias por meio da promulgação
da Emenda.
2.2. Despesa Pública e sua execução.
As
despesas públicas são fixadas pela lei orçamentária e de acordo com o Manual de
Contabilidade Aplicado ao Setor Público – MCASP, referem-se ao “conjunto de
dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção
dos serviços públicos prestados à sociedade” (MCASP, 2018, p.69). Ou seja, para
que haja os gastos públicos com a prestação de serviços e oferecimento de
produtos para a população é necessário a realização da despesa orçamentária que
é paga com as receitas advindas dos impostos, taxas e contribuições recebidos
da sociedade.
A
despesa pública possui algumas classificações que permitem a unificação das
demonstrações das contas públicas. Segundo Giacomoni (2009), podem ser
classificadas em institucional, funcional, por programas e por natureza. A
classificação institucional refere-se à qual unidade administrativa é
responsável por executar a despesa; a funcional trata-se das ações e campos de
atuação do governo; e a por programas refere-se ao tipo de política pública que
se está desenvolvendo e se divide em função, programas e subprogramas.
Já
classificação por natureza se divide em categorias econômicas, grupos,
modalidades de aplicação e elementos. A classificação econômica da despesa,
conforme Silva (2004) é separada em despesas correntes e de capital; sendo a
primeira composta pelas despesas com pessoal e encargos sociais, juros e
encargos da dívida e outras despesas correntes; e a segunda pelos
investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida e outras despesas
de capital. Ou seja, as despesas correntes referem-se aos gastos de consumo que
são realizadas para manter a administração pública, e as de capital aos com
materiais duradouros, entre outros.
O
foco deste trabalho é a separação entre as despesas primárias e despesas
financeiras, sendo que a segunda se refere aos pagamentos de juros e encargos
da dívida, enquanto as primárias são as não financeiras, ou as necessárias para
a manutenção dos serviços públicos. Segundo Mariano (2017) as despesas
primárias são todas as despesas realizadas pelo governo, excluído o pagamento
dos juros da dívida. Logo, a EC 95/2016 não afetará os juros, que é o maior
impacto da dívida pública, já que as despesas limitadas serão as primárias,
conforme destacado por Martins (2018). Este tipo de classificação refere-se á
classificação por grupos de natureza de despesa, a saber: pessoal e encargos sociais; juros e encargos da
dívida; outras despesas correntes; investimentos; inversões financeiras e
amortização da dívida.
Segundo
Gebetti e Orair (2010), o grupo “outras despesas correntes” é extenso e nele as
despesas de custeio referem-se a uma parte pequena em relação às outras que são
as transferências legais. Já o grupo “investimento”, de acordo com o Manual de
Contabilidade aplicado ao setor Público (2018) refere-se à aquisição de
softwares, imóveis, móveis, instalações e equipamentos além da execução de
obras.Outra classificação por natureza de despesa é a por elementos que
conforme Giacomoni (2009) é a classificação mais analítica tendo como alguns
exemplos: remuneração de pessoal, material de consumo, serviços prestados por
terceiros, auxílios financeiros, bolsas de estudo, etc. Esta classificação
permite detalhar os tipos de despesas que estão sendo realizadas.
Para
que as ações em políticas públicas possam ser efetivadas, as despesas precisam
ser executadas e para tanto, precisam passar por diversos procedimentos
legais.A execução da despesa ocorre a partir da necessidade de compra ou
solicitação de algum serviço público e segue regras da lei de licitações
8666/93. Esta legislação prevê os tipos de licitações e limites para compras em
cada modalidade, além das qualificações necessárias dos fornecedores para
garantir a isonomia entre os concorrentes. A administração pública precisa
garantir ampla concorrência em seus processos de compras, exceto para os casos
de dispensa ou inexigibilidade de licitação. Após a aprovação das compras, a
despesa passa por três estágios de execução: empenho, liquidação e pagamento.
De
acordo com a lei 4320/64, “pertencem ao exercício financeiro, as despesas nele
legalmente empenhadas”. Logo, a determinação de em qual exercício pertence uma
despesa não está relacionada à sua efetiva realização, que ocorre na
liquidação, mas sim quando a mesma é empenhada. Caso a despesa não seja
executada no exercício seguinte, ela pode ser cancelada. Já, quando forem
transferidas para outro exercício, antes do pagamento, são inscritas como
restos a pagar.
As
despesas empenhadas até 31 de dezembro e que não forem pagas são denominadas de
restos a pagar e dividem-se em processados e não processados. De acordo com o
MCASP (2018) os “restos a pagar processados” são os que já foram liquidados no
exercício ao qual pertencem e os “não processados” são os que ainda não foram
liquidados e passarão pelas duas últimas fases de execução da despesa no
exercício seguinte: liquidação e pagamento.
2.3. Estudos já realizados sobre os
impactos da Emenda Constitucional 95/2016.
Como
a PEC 241/2016 foi aprovada e convertida em EC 95 em 2016, os trabalhos
encontrados sobre o tema são recentes, de 2016 a2018. A maioria dos trabalhos
citados refere-se a uma análise dos impactos que a Emenda pode causar no
futuro, por meio de informações passadas e abordam as áreas de saúde e
educação. Todos tratam negativamente da EC, demonstrando os possíveis problemas
que o novo regime fiscal pode causar para o serviço público como um todo,
principalmente os setores de saúde e educação. No geral, os trabalhos realizam
uma análise dos impactos que a PEC, ou a EC 95/2016, dependendo da época da
pesquisa, pode trazer em diversos aspectos: financeiro, social e econômico, ou
impacto no Plano nacional de educação.
As
pesquisas referenciadas neste trabalho podem ser divididas em três categorias,
que estão relacionadas à abordagem predominante do assunto. Os focos das
pesquisas foram separados em jurídico, orçamentário e financeiro. Os trabalhos
da categoria jurídica realizam uma análise da EC 95/2016 observando os aspectos
constitucionais da Emenda. As pesquisas da categoria financeira demonstraram o
comportamento das despesas fazendo uma projeção de despesas futuras, alguns
ainda analisaram os gastos relacionados ao IPCA a fim de verificar se as
despesas terão aumento superior ao mesmo. Já os trabalhos com aspectos
orçamentários analisaram a execução orçamentária e os impactos da EC 95/2016.
Os
trabalhos da categoria jurídica são: Mariano (2017), Segundo (2017), Noce e
Clarck (2017) e Martins (2018). Já as pesquisas que se enquadram na categoria
financeira são: Junior e Alves (2017), Pereira et al (2017), Rossi e Dweck
(2016), Azevedo (2016), Amaral (2016) e Gomes (2016), sendo que os três últimos
ainda relacionaram os impactos ao Plano Nacional de Educação (PNE). Por fim, os
trabalhos da categoria orçamentária foram: Oliveira (2017) e Amaral (2017).
Destaca-se que este último também analisou os impactos ao PNE.
No
geral, os trabalhos citados são de característica documental, pois se
utilizaram de dados públicos disponíveis em sites, ou da própria legislação
estudada e até mesmo da análise de pesquisas anteriores. Algumas pesquisas
foram somente qualitativas, principalmente as de aspecto jurídico, já que
necessitam analisar a legislação vigente sem a necessidade de dados numéricos.
Mas, a maioria dos trabalhos citados é quantitativa, já que se torna necessário
demonstrar os valores por meio de tabelas e compará-los com outros. Alguns
trabalhos apresentam as duas características, qualitativa e quantitativa.
A inovação
deste trabalho é que, diferente dos citados, que realizaram análise e projeções
futuras dos possíveis problemas que a EC pode causar, este realizará um
comparativo entre o período anterior à Emenda e os dois exercícios em que a
mesma já está vigente. Ou seja, será verificado o impacto real das despesas
demonstrando o seu comportamento antes e pós o estabelecimento do limite dos
gastos.
A
lei 13.005 de 2014 aprovou o PNE que propõe para o período de 2014 a 2024 entre
diversas estratégias “ampliar a oferta de vagas, por
meio da expansão e interiorização da rede federal de educação superior”. O
aumento de vagas gera mais gastos e como a EC estabelece uma redução de
despesa, o cumprimento das metas do PNE é considerada por Amaral (2017)
impossível. Fica demonstrada a dificuldade das Universidades em cumprirem seu
papel sem a possibilidade de aumentar despesas.
Desta
forma, este trabalho se propõe a demonstrar o que já se tem apurado de despesas
em uma Universidade Pública a fim de avaliar os impactos nas despesas. A
análise da execução da despesa permite avaliar se houve ou não diminuição e
qualificar essas despesas a fim de identificar se a atividade fim da
instituição (ensino, pesquisa e extensão) sofreu alguma restrição. Por meio
desta análise, os gestores podem programar seus gastos, caso necessitem
realizar algum contingenciamento futuro.
3. METODOLOGIA
Esta
pesquisa se caracteriza como quantitativa, pois foi realizada análise de forma
quanti dos dados numéricos solicitados ao Departamento de Contabilidade e
Finanças da UFMG e foram verificados os valores e os tipos de despesas. Foram
analisadas as características das despesas a fim de relacionar à atividade fim
da Universidade em questão. Também foram utilizados os valores do IPCA,
extraídos do site do IBGE, no período de 2008 a 2018 para verificar o
comportamento das despesas em relação ao índice.
O
objetivo deste trabalho é analisar a execução da despesa a fim de identificar o
impacto financeiro da Emenda Constitucional 95 de 2016 nas despesas da UFMG, no
período de 2017 a 2018 comparadas ao período de 2014 a 2016. Para alcançar este
objetivo, foi realizada uma pesquisa documental, verificando os valores e
natureza da despesa por elementos, além da análise dos dados a fim de comparar
se houve redução ou não nas despesas da universidade no período referido e se
as algumas atividades fim foram atingidas.
Segundo
Vergara (2006), a pesquisa pode ser caracterizada quanto aos fins e quanto aos
meios. Quanto aos fins é uma pesquisa descritiva, pois demonstra
características das despesas de uma Universidade. Já quanto aos meios é um
estudo de caso, documental e bibliográfico, pois foi realizada uma análise em
documentos eletrônicos dos dados das despesas em uma população específica e
utilizaram-se artigos teóricos como base.
A
coleta foi realizadano banco de dados do Sistema (Tesouro Gerencial/Sistema
Integrado de Administração Financeira - SIAFI) utilizado pelo Departamento de
Contabilidade e Finanças da UFMG, que disponibilizou os dados analisados e apresentados
na pesquisa. Após serem extraídos os dados, os valores foram comparados ao site
Portal da Transparência do governo federal, para garantir a confiabilidade das
informações. O tipo de corte foi longitudinal com cortes transversais, pois
utilizou a coleta de dados em um período específico que se enquadra antes e
depois a aprovação da Emenda Constitucional.
O
Sistema Tesouro Gerencial foi escolhido, pois exporta planilhas em formato
Excel que facilitam a análise dos dados. Foram extraídos os valores pagos no
período de 2008 a 2018 para verificar o comportamento da despesa no período e
os mesmos foram confrontados com os valores do IPCA, caso os limites da Emenda
já estivessem em vigência. A partir desta amostra, foram identificados os
valores gastos de uma amostra de 2014 a 2018, subdividida e duas sub-amostras
de 2014 a 2016 e 2017 a 2018 a fim de avaliar qual o impacto financeiro nos
valores das despesas da Universidade.
Uma
consulta por grupo de despesa também foi realizada com a finalidade de verificar
quais despesas se enquadram nos limites estabelecidos pela Emenda.
Posteriormente foi verificada a execução da despesa para demonstrar o
cumprimento dos pagamentos das despesas do exercício e a análise por natureza
de despesa por elementos, a qual permitiu verificar o comportamento das
despesas com bolsas e auxílios estudantis e para pesquisadores, as quais estão
relacionadas à atividade fim da universidade.
Este
estudo de caso analisou as informações referidas da Universidade Federal de
Minas Gerais – UFMG que é uma instituição pública de ensino superior gratuito e
a mais antiga universidade do estado de Minas Gerais, de acordo com informações
do próprio site da instituição. “Considerada pelo sistema de avaliação do
ensino superior do Brasil uma das melhores universidades do país, a UFMG está
bem-posicionada nos mais diversos indicadores acadêmicos” (UFMG, 2019). Possui
quatro campus: Pampulha, Saúde, Montes Claros e Tiradentes, além de outras
Unidades: Faculdade de Direito e de Arquitetura que se localizam no Centro de
Belo Horizonte. O prédio da Reitoria está localizado no campus Pampulha e nele
está o Departamento de Contabilidade e Finanças – DCF que tem o papel de
gerenciar os recursos financeiros da UFMG entre outros. (DCF, 2019). O DCF está
vinculado àPró-Reitoria de Planejamento e Desenvolvimento – PROPLAN.
O
DCF foi escolhido para a solicitação das informações por se tratar do
departamento que possui acesso ao Sistema Tesouro Gerencial, o qual extrai
informações do SIAFI, que “consiste no principal instrumento
utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária,
financeira e patrimonial do Governo Federal” (STN, 2019). Foram extraídos dados
das despesas da Universidade no período de 2008 a 2018, e apresentados em
períodos distintos: 2008 a 2018 e no período de 2014 a 2018, sendo este último
filtrado por natureza da despesa, e posteriormente verificou-se a necessidade
de filtrá-las por fonte de recurso; apresentados em tabelas e gráficos.
4. ANÁLISE DE DADOS
4.1 Comportamento
das despesas.
A Tabela 1 demonstra os valores totais pagos pela UFMG no período de 2008 a 2018 a fim de realizar uma análise do comportamento da despesa em um período mais longo. Demonstra também o percentual dos valores pagos em relação ao exercício anterior e o comparativo entre os valores pagos e os limites supostamente estabelecidos, que seriam os pagamentos do exercício anterior, somados ao IPCA acumulado em junho do exercício anterior, caso a mesma já estivesse em vigor desde 2008. O valor do IPCA de cada ano para demonstrar que o IPCA utilizado como referência é do exercício anterior.
Tabela 1: Pagamentos
em relação ao IPCA, 2008 a 2018
|
Ano Lançamento |
Pagamentos totais (exercício e
RAP)
|
Percentual em relação ao ano anterior
|
IPCA referência % |
IPCA do ano % |
|
|
2008 |
1.010.255.999,90 |
|
|
6,06 |
|
|
2009 |
1.242.731.828,39 |
23,01 |
6,06 |
4,80 |
|
|
2010 |
1.395.639.923,16 |
12,30 |
4,80 |
4,84 |
|
|
2011 |
1.596.675.421,34 |
14,40 |
4,84 |
6,71 |
|
|
2012 |
1.710.042.151,38 |
7,10 |
6,71 |
4,92 |
|
|
2013 |
1.962.721.190,18 |
14,78 |
4,92 |
6,70 |
|
|
2014 |
2.231.075.639,55 |
13,67 |
6,70 |
6,52 |
|
|
2015 |
2.170.285.345,84 |
(2,72) |
6,52 |
8,78 |
|
|
2016 |
2.296.407.400,41 |
5,81 |
8,78 |
8,84 |
|
|
2017 |
2.470.066.775,07 |
7,56 |
8,84 |
3,00 |
|
|
2018 |
2.305.698.884,45 |
(6,65) |
3,00 |
4,40 |
Fonte: elaborada pela autora a partir
de dados do SIAFI e IBGE (2019).
Legenda: RAP – Restos a pagar.
Percebe-se
que até o exercício e 2014 as despesas tiveram aumentos percentuais superiores
à variação do IPCA e a partir de 2015 este cenário começou a alterar. Caso a
Emenda já estivesse em vigor no período de 2008 a 2014, já seriam necessários
contingenciamentos das despesas. Em 2015 houve uma redução das despesas totais
pagas pela UFMG de 2,72% em relação a 2016, ano em que a Emenda foi promulgada
e no qual as despesas tiveram um crescimento de 5,81% e estariam limitadas aos
8,78% de variação do IPCA registrado em junho de 2015.
Ou
seja, antes da Emenda ser promulgada, as despesas pagas já estavam menores que
o somatório dos valores pagos no exercício anterior com o valor da variação do
IPCA. Uma provável causa para esta diminuição pode ser o
contesto de crise econômica no Brasil que iniciou em 2014 e segundo Filho
(2017) diminuiu “consumo e investimento de forma substancial em 2015 e 2016”.
De
acordo com a EC 95/2016, as despesas passam a estar limitadas somente a partir
de 2017 pelo valor das despesas de 2016, acrescidas de 7,2% e a partir de 2018
do limite estabelecido para o exercício anterior acrescidas do valor da
variação do IPCA. Em 2017 os pagamentos tiveram um aumento de 7,56% em relação
a 2016, extrapolando o limite de 7,2% estabelecido pela EC. Percebe-se que,
caso neste exercício já estivesse sendo utilizado o IPCA como limite, os gastos
poderiam ter um aumento de 8,84%.
Porém
a emenda extingue do cálculo do limite os valores dos restos a pagar inscritos
até 31 de dezembro de 2015. Logo, foi realizada consulta dos valores pagos em
2017 por ano de emissão dos empenhos e constatou-se que o valor dos pagamentos
totais neste ano, excluindo-se os restos a pagar inscritos antes de 2016
equivale a R$2.464.790.879,71 que comparado ao limite estabelecido de 7,2% dos
valores pagos em 2016 ultrapassa apenas 0,12%, de acordo com a Tabela 2.
Tabela 2: Despesas em relação aos limites
|
Ano |
Limite |
Cálculo |
Despesas pagas
excluídos os RAP inscritos antes de 31/12/2015 |
Diferença em
relação ao limite |
|
2017 |
2.461.748.733,24 |
Despesas de 2016+ 7,2% |
2.464.790.879,71 |
0,12 |
|
Despesas de 2016 = 2.296.407.400,41 |
||||
|
2018 |
2.535.601.195,24 |
Limite para 2017 +3% |
2.303.412.968,10 |
(9,16) |
|
Limite para 2017 = 2.461.748.733,24 |
Fonte: elaborada pela
autora.
Já
em 2018, o total pago não poderia ultrapassar 3% do limite estabelecido para
2017 de R$ 2.461.748.733,24 (7,2% das despesas de 2016), porém o valor total
pago foi 9,16% mais baixo que o limite estabelecido, conforme tabela 2.
Destaca-se ainda que a Emenda permite nos primeiros três anos a compensação com
redução nas despesas primárias de até 0,25% no poder executivo do valor que
ultrapassar os limites.
Esta
tabela demonstra os limites nos dois exercícios de vigência da EC 95/2016,
destacando como o cálculo foi realizado, e os compara às despesas totais pagas
no ano, excluídos os restos a pagar inscritos anteriormente a 31 de dezembro de
2015, conforme permite a Emenda em seu artigo 107, parágrafo 11º. Com relação
aos impactos financeiros, observou-se que em 2017 houve um aumento das despesas
já limitado à Emenda e em 2018 o valor dos pagamentos diminuiu e, além de não
extrapolar os valores estabelecidos na Emenda ainda ficou bem abaixo deles. O Gráfico 1 demonstra a variação dos valores totais pagos.
Gráfico 1: Pagamentos totais (exercício e
restos a pagar) por ano em reais.
Fonte: elaborado pela autora com de
dados extraídos do SIAFI (2019).
Ao
serem subdividas as amostras para realizar a comparação entre o período
anterior à Emenda, 2014 a 2016, e o período após Emenda, 2017 a 2018,
observou-se que houve uma redução significativa em 2018 de 6,65%, em relação ao
exercício anterior, apesar de a Emenda possibilitar um aumento dos gastos em
até 3%, conforme tabela 1. Mas, percebe-se que, apesar desta redução, o valor
total das despesas pagas em 2018 foi maior do que os valores no período de
2014, 2015 e 2016.
Nos
exercícios de 2015 e 2018 houve redução das despesas totais pagas pela UFMG em
relação ao exercício anterior, possivelmente por serem períodos em contexto de
crise financeira no País. Comparados aos três anos anteriores os exercícios de
2017 e 2018 tiveram comportamentos diferentes, sendo que no primeiro houve
aumento das despesas pagas em relação ao ano anterior enquanto em 2018 as
mesmas tiveram uma diminuição significativa.
Para
validar as informações anteriores, foi necessário verificar se todos os
pagamentos analisados se enquadram nos limites estabelecidos pela Emenda. Desta
forma, a tabela 3 demonstra os pagamentos totais da UFMG, incluídos os restos a
pagar, separados por grupo de despesa. A Emenda 95/2016 estabelece limites para
as despesas primárias, excluindo os gastos com pagamento de juros e amortização
da dívida. De acordo com a tabela 3, todos os pagamentos da universidade, no
período estudado, se enquadram nos limites da Emenda, já que são despesas
classificadas por grupos: “pessoal e encargos sociais”, “outras despesas correntes”
e “investimentos”.
Tabela 3: Pagamentos por grupo de despesa
|
Ano Lançamento |
Grupo Despesa |
PAGAMENTOS TOTAIS (EXERCICIO E RAP) – R$ |
||
|
2018 |
4 |
INVESTIMENTOS |
32.844.029,84 |
|
|
3 |
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
447.391.275,40 |
||
|
1 |
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS |
1.825.463.579,21 |
||
|
TOTAL |
2.305.698.884,45 |
|||
|
2017 |
4 |
INVESTIMENTOS |
42.011.028,37 |
|
|
3 |
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
530.845.035,77 |
||
|
1 |
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS |
1.897.210.710,93 |
||
|
TOTAL |
2.470.066.775,07 |
|||
|
2016 |
4 |
INVESTIMENTOS |
27.074.237,83 |
|
|
3 |
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
585.028.111,08 |
||
|
1 |
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS |
1.684.305.051,50 |
||
|
TOTAL |
2.296.407.400,41 |
|||
|
2015 |
4 |
INVESTIMENTOS |
47.336.693,10 |
|
|
3 |
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
545.581.498,17 |
||
|
1 |
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS |
1.577.367.154,57 |
||
|
TOTAL |
2.170.285.345,84 |
|||
|
2014 |
4 |
INVESTIMENTOS |
91.992.697,39 |
|
|
3 |
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
658.000.269,86 |
||
|
1 |
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS |
1.481.082.672,30 |
||
|
TOTAL |
2.231.075.639,55 |
|||
Fonte: Adaptada pelos autores conforme
SIAFI(2019).
Mas,
a Emenda Constitucional, estabelece somente os pagamentos totais no exercício,
não considerando os valores aprovados na lei orçamentária que são as despesas
previstas, nem tão poucos as despesas efetivamente empenhadas. De acordo com a
lei 4320/64, as despesas de um exercício financeiro são as nele empenhadas,
logo foram analisados os valores pagos em cada exercício, desconsiderando os
restos a pagar comparados aos empenhados a fim de analisar a execução da
despesa no período de 2014 a 2018.
4.2. Execução da despesa.
A
execução da despesa refere-se às fases de empenho, liquidação e pagamento.
Demonstra-se, na tabela 4, os valores empenhados e pagos no período de 2014 a
2018, sem considerar os restos a pagar, e o percentual pago das despesas do
exercício, a fim de verificar a capacidade de pagamento das despesas do
exercício comparado às de restos a pagar.
|
Ano |
DESPESAS EMPENHADAS R$ |
DESPESAS PAGAS R$ |
Pgto
% |
Pagamentos totais (exercício e RAP) R$ |
Pagamentos RAP R$ |
RAP pagos % |
|
|
2014 |
2.117.194.505,68 |
2.002.568.644,77 |
94,59 |
2.231.075.639,55 |
228.506.994,78 |
10,2 |
|
|
2015 |
2.174.446.442,01 |
2.056.251.101,02 |
94,56 |
2.170.285.345,84 |
114.034.244,82 |
5,2 |
|
|
2016 |
2.286.278.590,73 |
2.183.512.762,17 |
95,51 |
2.296.407.400,41 |
112.894.638,24 |
4,9 |
|
|
2017 |
2.493.369.364,61 |
2.369.967.436,96 |
95,05 |
2.470.066.775,07 |
100.099.338,11 |
4,0 |
|
|
2018 |
2.415.944.515,56 |
2.192.288.818,25 |
90,74 |
2.305.698.884,45 |
113.410.066,20 |
4,9 |
|
|
Média |
|
|
94,09 |
|
|
5,8 |
Fonte: elaborada pela autora a partir
de dados do SIAFI (2019).
Conforme a Tabela 4, das despesas
empenhadas no período, em média 94% foram pagas no mesmo exercício. Já o
percentual de pagamento de despesas de outros exercícios foi em média de 5,8%
do valor dos pagamentos totais. A partir destes dados, percebe-se que no
período pesquisado, a UFMG pagou no próprio exercício a maioria de suas
despesas, sendo pago um valor baixo de despesas executadas em anos anteriores.
O pagamento de despesas do exercício deve estar limitado ao valor empenhado,
respeitando as fases de execução da despesa: empenho, liquidação e pagamento. O
Gráfico 3 demonstra esta limitação em relação aos valores empenhados e pagos no
exercício na UFMG no período de 2014 a 2018.
Gráfico
3: Comparativo da despesa em reais.
Fonte:
elaborado pela autora com dados extraídos do SIAFI (2019).
O
comparativo entre despesas empenhadas e pagas permite perceber um aumento na
execução da despesa até 2017, ocorrendo uma redução somente em 2018, tanto nas
despesas empenhadas como nas pagas. Da
mesma forma em que foram reduzidos os pagamentos totais do ano de 2018 nos
comparativos anteriores. Porém, percebe-se que em 2015, houve um aumento na
execução da despesa em relação a 2014, o que demonstra que, apesar dos valores
totais pagos terem reduzido no ano, a capacidade em pagar despesas do exercício
aumentou em valor pequeno, a redução ocorreu no pagamento de despesas de
exercícios anteriores.
O
comportamento da despesa da UFMG no período de 2008 a 2018 em relação ao IPCA
indica que os valores totais pagos com despesas do exercício e restos a pagar
tiveram aumentos percentuais no comparativo com o exercício anterior maiores
que a variação do índice citado até o exercício de 2014. A partir de 2015, ano
em que existia um contexto de crise financeira no Brasil, o comparativo com o
exercício anterior foi inferior ao IPCA. A análise demonstrou que, caso a EC
95/2016 já estivesse em vigência desde 2008, já haveria necessidade de
contingenciamento de despesas até 2014.
Destaca-se
que no exercício de 2017, primeiro ano em que a Emenda entrou em vigor, o
limite de despesas pagas era um percentual fixo de 7,2% somados aos valores
pagos em 2016, sendo que o IPCA acumulado para o exercício foi de 8,84%. Como o
IPCA só passa a ser referência de limitação a partir de 2018, em 2017 os
valores pagos pesquisados extrapolaram o limite, caso fossem considerados todos
os valores pagos. Porém a EC 95/2016 no artigo 107 parágrafo 11º exclui dos
limites estabelecidos as despesas inscritas como restos a pagar até de 31 de
dezembro de 2015, logo o percentual extrapolado foi de apenas 0,12% que está
dentro do valor autorizado como compensação por meio redução de despesas
primárias para o poder executivo.
No
segundo exercício, 2018, houve uma diminuição de 6,65% dos pagamentos totais em
relação a 2017, apesar de a Emenda possibilitar um aumento de 3%. E comparando
ao valor limitado para o exercício o valor pago foi 9,16% menor. Logo, outros
motivos podem ter causado esta redução das despesas além da limitação dos
gastos, já que o comportamento da despesa foi de diminuição até maior que em
2015, ano de crise econômica. Na análise da amostra menor, 2014 a 2018, foram
verificadas as despesas dos exercícios de 2017 e 2018, nos quais houve
limitação de gastos pela Emenda, comparadas aos três exercícios anteriores.
Observou-se uma redução significativa em 2018, conforme citada anteriormente,
apesar de o valor total pago no exercício ainda ter sido superior aos valores
pagos nos exercícios de 2014, 2015 e 2016. Ou seja, houve um impacto financeiro
negativo significativo nas despesas de 2018, porém não se pode afirmar que o
único motivo foi a Emenda do teto dos gastos.
Enfim, para determinar o
comportamento da despesa no período de 2014 a 2018 foi realizada uma pesquisa
por grupo de despesa para determinar quais estavam limitadas ao teto dos
gastos. Observou-se que a UFMG neste período realizou despesas dos grupos de
“investimentos”, “outras despesas correntes” e “pessoal e encargos sociais”.
Como a Emenda trata-se de despesas primárias, que são os valores pagos
excluídos os juros e amortização da dívida, e a UFMG não possui despesas destes
últimos grupos, todas as despesas estão limitadas.Desta forma, os valores
totais pagos tiveram redução em 2015, antes da Emenda, e em 2018, após a EC e
para verificar se esta redução afetou despesas relacionadas à atividade fim da
Universidade foi realizada uma análise da classificação da despesa por
natureza.
4.3. Classificação das despesas por
natureza.
As despesas foram classificadas por natureza,
mais especificamente por elementos para verificar os tipos dos gastos da UFMG e
foram filtradas as despesas com auxílios estudantis, bolsas de estudo e
auxílios à pesquisadores da Universidade, conforme tabela 5.
Tabela 5: Pagamentos
de auxílios estudantis, pesquisadores e bolsas.
|
Ano Lançamento |
Pagamentos totais (Exercício e RAP) R$ |
Variação % |
|
|
2014 |
44.751.978,37 |
19,57 |
|
|
2015 |
20.215.245,82 |
(54,83) |
|
|
2016 |
14.689.550,90 |
(27,33) |
|
|
2017 |
13.600.880,74 |
(7,41) |
|
|
2018 |
12.689.938,08 |
(6,70) |
Fonte: elaborada pela autora a partir
de dados do SIAFI(2019).
Percebe-se
a partir da Tabela 5 que houve uma queda das despesas pagas pela UFMG com os
auxílios e bolsas a partir de 2015. No exercício de 2015 comparado a 2014 houve
a maior queda, sendo o valor dos pagamentos quase 55% menor. Nos exercícios de
2017 e 2018, apesar da redução dos valores ter sido menor comparada ao
exercício anterior, os valores pagos com os auxílios e bolsas continuou
reduzindo.
Comparando com o período anterior à
Emenda, nos exercício de 2017 e 2018 houve uma redução significativa no
pagamento dos auxílios e bolsas selecionados, já que o somatório dos pagamentos
em 2014 e 2015 passa de 64 milhões, enquanto que a soma dos valores pagos em
2017 e 2018 não chegam a 27 milhões, ou seja, quase 58% menor. Esta diminuição
pode se dar por diversos motivos, entre eles a falta de recurso advindo do
governo devido à crise financeira, o que acaba obrigando a instituição a
utilizar recursos próprios ou até mesmo reduzir as despesas. Para verificar a
possibilidade de utilização dos recursos próprios, decidiu-se por analisar os
pagamentos da UFMG no período de 2014 a 2018 classificados por fonte de
recurso, conforme demonstrado na tabela 6.
Tabela 6: Pagamentos
de auxílios estudantis, pesquisadores e bolsas de estudo por fonte
|
Ano |
Recursos do governo federal R$ |
Recursos próprios R$ |
Outros recursos R$ |
Total R$ |
Percentual recursos próprios % |
|
2014 |
38.339.613,67 |
1.189.309,60 |
5.223.055,10 |
44.751.978,37 |
2,66 |
|
2015 |
16.526.016,52 |
1.291.222,41 |
2.398.006,89 |
20.215.245,82 |
6,39 |
|
2017 |
11.911.332,32 |
780.951,60 |
908.596,82 |
13.600.880,74 |
5,74 |
|
2018 |
10.320.517,82 |
1.170.255,22 |
1.199.165,04 |
12.689.938,08 |
9,22 |
Fonte: elaborada pela autora partir de
dados do SIAFI (2019).
A
Tabela 6 demonstra os pagamentos totais com os auxílios e bolsas para
pesquisadores e estudantes divididos por fontes de recurso. Foram demonstrados
os valores de “recursos do governo federal”, que são os repasses relacionados
ao orçamento da União, os valores dos “recursos próprios” que são os recursos
diretamente arrecadados pela Universidade com prestações de serviços entre
outros e os “outros recursos” que se referem a recursos transferidos de outros
órgãos por meio projetos junto à Universidade.
Observou-se
que no período anterior à Emenda se utilizou menos recursos próprios que no
período após a Emenda. Pode-se destacar o exercício de 2015 em que houve uma
utilização de 6,39 destes recursos, provavelmente por ser um ano de crise
financeira já que quando os recursos do governo não são suficientes uma
alternativa é aumentar a utilização de recursos próprios. Foi o que aconteceu
em 2018, que passou a utilizar 9,22% com recursos próprios do total pago com
bolsas e auxílios.Por meio da análise por natureza de despesa
puderam-se filtrar as despesas com auxílio estudantil, bolsas de estudo e
auxílio pesquisador e identificou-se que houve redução destas despesas que
estão relacionadas à atividade fim da Universidade a partir de 2015. A
diminuição foi constante destacando-se que no período em que a Emenda estava em
vigor houve uma queda de quase 58% em relação ao período anterior à Emenda,
2014 e 2015.
5. CONSIDERAÇÕES
FINAIS
O
estudo investigou o impacto financeiro da Emenda Constitucional 95/2016 nas
despesas da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG. Foi realizada análise
qualitativa dos dados extraídos do Sistema de Administração Financeira a fim de
descrever o comportamento da despesa em um período de 10 anos, comparar as
despesas dos dois exercícios de vigência da Emenda (2017 e 2018) aos três
exercícios anteriores, analisar a execução da despesa neste período e verificar
o impacto com despesas relacionadas à atividade fim da instituição.
A
partir desta análise, verificaram-se quais as fontes de recurso que financiaram
as despesas com estes auxílios e bolsas. Identificou-se que, as despesas
diminuíram e a utilização dos recursos próprios aumentou no decorrer dos anos.
Em 2018 foram utilizados, do total de recursos para pagamento destas despesas,
9,22% com fontes de recursos próprios e em 2014, em que as despesas eram
maiores, só foram utilizados 2,66%. Ou seja, quando há diminuição de recursos
do governo uma forma de garantir o cumprimento com os compromissos da
instituição é a utilização de recursos diretamente arrecadados, o que ocorreu
na UFMG no período analisado.
Desta forma, este trabalho
identificou que houve impactos financeiros negativos no comportamento das despesas
da Universidade Federal de Minas Gerais após a promulgação da Emenda
Constitucional 95/2016 reduzindo as despesas totais pagas e as despesas
empenhadas em 2018, além de haver redução significativa nos gastos relacionados
à atividade fim da UFMG. Porém, não se pode afirmar que esta redução seja
causada exclusivamente pela EC 95/2016, tendo em vista o contexto de crise
econômica do País; a redução das despesas totais pagas em 2018 superiores ao
limite estabelecido pela Emenda; e a redução das despesas empenhadas em 2018
que pode ter sido ocasionada por cortes no orçamento da Universidade. A crise
econômica iniciou em 2014 afetando os gastos a partir de 2015, sendo que a
Emenda Constitucional foi promulgada somente em 2016.
Este trabalho teve algumas limitações
em sua execução que foram: a amostra pequena dos dados, problemas na extração
dos dados do sistema e a identificação de possível extrapolação do limite
estabelecido pela Emenda no exercício de 2017. A primeira limitação
impossibilitou a realização da análise estatística dos dados sendo sugerida que
a mesma seja utilizada em pesquisas futuras com amostras maiores.
Para estudos futuros, sugere-se o
estudo das despesas desta ou outra instituição em um período maior após Emenda
para que se possam utilizar dados estatísticos na análise dos dados,
proporcionando maior riqueza das informações. Este trabalho por sua inovação,
já que não foram encontrados trabalhos que abordam impactos após a Emenda,
possivelmente por ser muito recente, abre caminho para novas pesquisas
relacionadas à análise dos impactos financeiros em instituições após a
promulgação da EC 95/2016.
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prioridade para cumprir as metas do PNE (2014-2024).Revista
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