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Irving dos Santos Lelis
Graduado em Matemática pela Universidade Federal de Minas Gerais. E-mail:
irving.lelis@ifmg.edu.br
Antônio Artur de Souza
Bacharel em Ciências Contábeis e
Mestre em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina,
Doutor em Management Science pela Universidade de Lancaster, na Inglaterra,
Pós-doutor em Finanças pela Universidade de Grenoble, na França. Atualmente é
professor Titular da Universidade Federal de Minas Gerais. E-mail:
aa-de-souza@ufmg.br
RESUMO
Com o aumento da preocupação por parte do governo e
também da cobrança da sociedade por melhora nas avaliações de eficiência e
eficácia dos processos realizados na Administração Pública, a gestão de
processos tornou-se uma ferramenta importante para a melhoria dos resultados.
Essa metodologia de trabalho aplica-se diretamente às compras públicas, pois
essa atividade é tradicionalmente burocrática e ineficiente. Este trabalho
consiste em analisar os processos de compras do Instituto Federal de Minas
Gerais, Campus Santa Luzia. O objetivo foi verificar todas as suas etapas de
execução e avaliar, sob a perspectiva da eficiência, o que deve ou não ser aprimorado
ou suprimido. Para realização do presente trabalho, realizou-se uma revisão da
literatura sobre eficiência nas compras públicas, gestão e mapeamento de
processos de compras. Em seguida, foram realizadas entrevistas não estruturadas
com servidores da área responsável pelas compras. A pesquisa contou ainda com
observação participativa no ambiente de trabalho do setor de compras, uma vez
que o autor é dos servidores que atuam nesse setor. Por fim, é apresentada uma
sugestão de fluxo para o processo de compras, utilizando a metodologia BPM para
facilitar o entendimento do novo modelo. A partir desse novo modelo, é possível
estabelecê-lo como padrão para as rotinas de compras, possibilitando o seu
gerenciamento e a melhoria continuada das atividades que compõem o processo.
Outra contribuição deste trabalho é a possibilidade de outras instituições de
ensino superior que tenham estrutura jurídica e administrativa similar ao IFMG
utilizarem esse novo modelo como padrão para o aprimoramento de seus processos
de compras.
Palavras-chave: Gestão de processos; Mapeamento de processos; Redesenho de processos.
ABSTRACT
With the growing
concern on the part of the government and the social demand for efficiency and
effectiveness improvements in processes carried out in the Public
Administration, process management has become an important tool for improving
results. Process flow improvement is an important topic in the public
sector because it is traditionally
bureaucratic and inefficient. This work consists in analyzing the purchasing
processes of the Federal Institute of Minas Gerais, Campus Santa Luzia. The
main objective was to verify all its operational steps and to evaluate from an
efficiency perspective what should or should not be improved or removed. To
carry out the research, we mapped out all the activities related to the
procurement process. Unstructured interviews were conducted with public
officials and civil servants who work in the sector responsible for purchasing.
Furthermore, participatory observation were also employed since the author is
also a civil servant in that sector. Finally, a process flow proposal is
presented, using the BPM methodology to facilitate the understanding of the new
model. This proposed model could be used
as a standard for purchasing routines, enabling public managers to
pursue continuous improvement in their specific domains. Another contribution
of this work is the possibility of other educational institutions that have the
same IFMG structure to use this new model as a standard for their procurement
processes.
Keywords: Process
Management; Process Mapping; Process Redesign.
O Governo Federal tem
buscado, recentemente, formas de minimizar as despesas e de executar uma
administração que aumente a produtividade, tornando-se mais racional no consumo
de recursos em suas ações. Eficiência na administração pública é um dos cinco
princípios apresentados no artigo 37 da Constituição Federal, que dita que toda
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. De acordo com
Coelho (2009, p. 60), “é difícil imaginar a Administração Pública eficiente, se
também não forem eficientes os processos por ela utilizados e os agentes que a
compõem.” Já para Chiavenato (2006, p. 543), “a eficiência guarda relação com o
modus operandi”, ou seja, a
eficiência está vinculada à forma de agir, operar ou executar uma atividade.
Segundo Torres (2004, p. 175), uma maneira de ser
eficiente na administração pública é fazer com que os processos de compras
onerem menos os cofres públicos, por meio da redução do preço de compra e dos
custos operacionais, Nem sempre essa é uma tarefa fácil, pois é necessário que
o servidor público: (a) atenda a toda a legislação vigente, evitando que no
processo ocorra algum erro, (b) encontre fornecedores interessados em oferecer
orçamentos para a fase de instrução do processo, (c) especifique o material com
toda a riqueza de detalhes, para que não seja efetuada compra incorreta, (d)
fixe um prazo para tramitação do processo entre os setores e, por fim, (e)
otimize o trabalho, estando ciente de um fluxo de processos bem-definido e
amplamente divulgado entre todos os envolvidos na compra.
O processo licitatório visa a transparência da
aquisição do material ou serviço e também busca garantir igualdade de condições
entre os fornecedores participantes. Segundo a Constituição Federal, em seu
artigo 37, inciso XXI, obras, serviços, compras e alienações devem ser
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei. Esse
processo deve permitir somente as exigências de qualificação técnica e
econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, ressalvados
os casos especificados na legislação vigente. Em 1993, é criada a Lei de
Licitações e Contratos da Administração Pública, de nº 8.666, na qual é
possível encontrar com riqueza de detalhes as definições e orientações acerca
das compras públicas.
Para um melhor entendimento dos processos
licitatórios, além de ter conhecimento a respeito da legislação vigente, faz-se
necessário entender o que é um processo de compra. Segundo a Secretaria de
Gestão do Governo Federal (2011, p. 8), é um conjunto integrado de insumos,
infraestruturas, regras e transformações que adiciona valor às pessoas que
fazem uso dos produtos e/ou serviços gerados e como mapeá-los. O mapeamento de
processos é uma excelente ferramenta para identificar os fluxos dos processos
em uma determinada instituição e/ou melhorar os já existentes.
Criado pela Lei 11.892/2008, que institui a criação da
Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, o Instituto
Federal de Minas Gerais (IFMG) nasce com a incorporação dos CEFETs Bambuí e
Ouro Preto e da Escola Agrotécnica Federal de São João Evangelista. Nos anos
seguintes, foram criados outros campi, que são, atualmente, 17, além de
uma reitoria. No ano de 2014, o campus de Santa Luzia entrou em
funcionamento após um processo seletivo ocorrido em dezembro de 2013. No
momento de sua criação, foi definido que os eixos a oferecer de vagas para
discentes seriam o Eixo Tecnológico de Infraestrutura e Produção Cultural e Design,
para os cursos técnicos e tecnológicos, e da área de conhecimento das
Engenharias para os cursos superiores. Atualmente o campus está em
funcionamento há aproximadamente 5 anos, e suas primeiras turmas dos cursos
superiores já se formaram.
Por existir há pouco tempo e por não ter formalizado
todos os fluxos de seus processos é constante o retrabalho na execução das
tarefas executadas pelos servidores, aumentando o tempo para finalização do
trabalho e consequentemente tornando-os mais onerosos para Administração
Pública. Diante disto, faz-se necessário criar, retificar ou aprimorar os seus
processos internos e externos. Cada vez mais a Administração Pública tenta
aprimorá-los para torná-los mais eficientes e eficazes. Tudo isso está ligado
ao planejamento, à organização e ao controle das atividades.
Atualmente o IFMG Campus Santa Luzia não
possui, em grande parte dos seus processos, fluxos devidamente formalizados.
Diversos processos seguem um rito que ficou institucionalizado pela prática do
cotidiano. Até para esses processos existe a necessidade de aprimoramento e
formalização para que seja otimizado a utilização de recursos humanos, uma vez
que será possível avaliar o número de pessoas que executam determinada tarefa
nos setores, os recursos físicos, com a possibilidade de união de setores, e
materiais, com a possiblidade de compartilhamento dos produtos utilizados na
execução do trabalho.
O objetivo deste trabalho é analisar sob a perspectiva
da eficiência os processos de compras do IFMG Campus Santa Luzia na
modalidade Pregão Eletrônico e, ao final, apresentar uma proposta de redesenho
desses processos. Esse redesenho visa a melhorias na sua execução, no que tange
à otimização do tempo, e proporcionar clareza nas etapas da instrução do
processo de compras.
Este trabalho está segmentado em cinco seções, sendo a
primeira esta Introdução. Logo após, a segunda seção apresenta uma breve
revisão da literatura sobre eficiência na administração pública, compras
públicas, processos, Business Process
Management (BPM) e modelagem de processos. A seção seguinte descreve a
metodologia empregada no desenvolvimento do estudo. Posteriormente, na seção de
número 4, será analisado o fluxo dos processos de compras na modalidade pregão
eletrônico em duas instituições de ensino federal. Por fim, na quinta seção,
serão apresentadas as considerações finais do trabalho.
2 Revisão da literatura
2.1 Considerações iniciais
Este trabalho visa avaliar e diagnosticar o fluxo dos
processos de compras do IFMG Santa Luzia na modalidade Pregão Eletrônico e
apresentar uma proposta de redesenho. Para isso, são apresentados os conceitos
de eficiência na administração pública, compras públicas, processos, Business
Process Management e modelagem de processos.
2.2 Eficiência na administração
pública
Para Alexandre de Morais (1999, p. 294), o princípio
da eficiência pode ser definido como aquele que impõe à administração pública a
persecução do bem comum, sem burocracia e sempre em busca da qualidade,
primando pela adoção de critérios legais e morais necessários para a melhor
utilização dos recursos públicos. Essa é uma maneira de evitar o desperdício de
recursos públicos, tendo em vista uma maior rentabilidade social.
Segundo Meirelles (1999, p. 89 e 91), “o princípio da
eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza,
perfeição e rendimento funcional". Já Di Pietro (2001, p. 83) afirma que
isso se dá
em relação ao modo de atuação do agente público, do
qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar
a Administração Pública.
É possível perceber que a eficiência está ligada à
prestação do serviço público de qualidade, de forma célere no retorno à
sociedade, e também na excelência no atendimento disponibilizado pelo agente
público.
Tendo em vista o setor público, Torres (2004, p. 175)
afirma que eficiência vai além do simples alcance de metas estabelecidas, pois
é necessário explicitar como os resultados foram alcançados. Existe uma
preocupação com a utilização de meios mais econômicos e racionais de maximizar
resultados e minimizar os custos.
Segundo Niebuhr (2006, p. 43), “a eficiência em
licitações públicas gira em
torno de três aspectos fundamentais:
preços, qualidade e celeridade”. Essa é uma maneira de racionalizar os gastos
públicos, comprando por um preço baixo um produto de qualidade e com maior
agilidade.
2.3 Compras públicas
Em 21 de junho de 1993, foi sancionada a Lei 8.666
para normatizar as compras e contratações públicas. Dois dos objetivos gerados
a partir da criação da lei foram: (a) o tratamento isonômico entre os
participantes do processo licitatório e (b) adquirir produtos ou serviços pelo
menor preço. Segundo Marçal (2005), a licitação tem por objetivo a seleção de
proposta mais vantajosa para a Administração Pública, e sua maior vantagem é
implicar em menor custo e maior benefício para a Administração.
A Lei 8.666 foi criada para regulamentar o artigo 37
da Constituição Federal, o qual já previa que todas as compras e contratações
efetuadas pela administração pública devem ser oriundas de um processo
licitatório, salvo em casos previstos em lei. Em seu artigo 22, são definidas
as modalidades de licitação, quais sejam: (I) concorrência; (II) tomada de
preços; (III) convite; (IV) concurso; (V) leilão. Já no artigo seguinte, 23, são
estipulados os valores-limite para contratação de cada modalidade.
A modalidade de compras do tipo pregão foi instituída
pela medida provisória nº 2.026, de 4 de maio de 2000, e convertida em Lei nº
10.520 em 17 de julho de 2002. A legislação vigente e aplicável ao pregão é
composta pela Lei nº 10.520/02 e pelos Decretos Federais nº 3.555/00 (pregão
presencial), 5.450/05 (pregão eletrônico) e o 10.024, de 20 de setembro de 2019
(pregão eletrônico). Aplica-se ainda a Lei Complementar nº 123/2006, que se refere
ao tratamento diferenciado às microempresas e empresas de pequeno porte e que
foi regulamentada pelo Decreto nº 6.204, de 05 setembro de 2007 (ENAP, 2015;
TOLOSA FILHO, 2012).
2.4 Processos
Para Davenport (1994, p. 7), “um processo é [...] uma
ordenação específica das atividades de trabalho no tempo e no espaço, com um
começo, um fim, e inputs e outputs claramente identificados: uma
estrutura para a ação”. Ainda segundo ele, “os processos têm elementos como
custo, prazos, qualidade, produção e satisfação do cliente. Quando reduzimos os
custos ou aumentamos a satisfação do cliente, melhoramos o processo em si”.
(DAVENPORT, 1994, p. 7).
Hammer (1997, p. 5) diz que processo “é um grupo de
tarefas relacionadas que, juntas, geram um resultado que tem valor para o
cliente”. Já para Almeida (2002, p. 27), processo é “o conjunto de recursos –
humanos e materiais – dedicados às atividades necessárias à produção de um
resultado final específico, independentemente de relacionamento hierárquico”.
E, por último, Gonçalves (2000, p. 7) conceitua
processo como “qualquer atividade ou conjunto de atividades que toma um input,
adiciona valor a ele e fornece um output a um cliente específico".
Processos é a realização de ações tendo em vista a criação de um produto ou execução
de um serviço.
2.5 Business Process Management
(BPM)
Business Process Management (BPM), ou, em português,
Gestão de Processos de Negócio, é um conjunto de atividades que visam a
melhorias frequentes nos processos de uma empresa para otimizar os resultados.
O BPM é uma metodologia de trabalho ou conjunto de práticas voltadas a
transformar uma empresa por meio da gestão e da otimização de seus processos de
trabalho.
Segundo Baldam, Valle e Rozenfeld (2014), o setor
público tem utilizado o BPM com o objetivo de melhorar a gestão de seus
processos, os quais são, com base na função dessa metodologia, identificados,
desenhados, controlados e melhorados. Através dessa ferramenta de gestão ser
muito utilizada no setor privado, está possível aplica-la ao setor público pois
através dela é possível gerir os processos de uma forma mais eficiente e
aumentar a produtividade, através de análise de rotinas, execução e
monitoramento de atividades e definição de metas.
Para Minonne e Turner (2012), o BPM se constitui numa
disciplina para apoiar as organizações no desenvolvimento dos seus processos,
visando a uma maior maturidade no seu desenvolvimento. Nesse sentido, ele
envolve análise, modelagem, implementação, execução, monitoramento ou controle
e melhoria contínua da gestão de processos.
2.6 Modelagem de processos de compras
Modelagem de processo é uma ferramenta utilizada para
descrever todo o fluxo de um ou de vários processos. Segundo Hunt (1996), o
mapeamento é uma maneira de melhorar o entendimento dos processos vigentes e
eliminar ou simplificar os que necessitam de mudanças. Essa ferramenta
possibilita ao gestor um maior entendimento de todas as fases dos processos e
amplia sua visão para que intervenções possam ser feitas quando necessário. Por
meio desse mapeamento, o gestor poderá torná-lo mais eficiente, por exemplo,
com a redução do custo para a sua execução ou até mesmo a atuação em pontos
específicos que necessitem de melhoria.
Para Madison (2005), o mapeamento de processos permite
que as organizações visualizem graficamente seus processos em qualquer nível de
detalhes. Já para Klotz et al. (2008), ele é utilizado para representar,
de forma gráfica, atividades e procedimentos de entidades de negócios. O
mapeamento mostra de forma detalhada toda as etapas de um processo, bem como
quem deve executá-las.
Outro ponto importante é que neste trabalho é possível
analisar as relações de dependência de cada etapa, ou seja, que fase depende da
execução da fase anterior. Isso possibilita um maior conhecimento acerca do
trabalho executado e apresenta a possibilidade de discutir novos caminhos para
a execução da tarefa, tornando o processo mais eficiente.
3 Metodologia
Segundo Yin (2005), a forma como os dados serão
coletados e analisados são definidos pela estratégia de pesquisa, que têm como
principais experimentos, levantamentos, análise de arquivos, pesquisas
históricas e estudos de casos. Este trabalho é um estudo de caso pois foi
realizado com dados e extraídos do IFMG Campus Santa Luzia e também uma pesquisa
ação já que ao final do trabalho será apresentada uma proposta de melhoria no
processo analisado.
Foi utilizado como método de pesquisa a Observação
Participante que é caracterizada pela interação entre o pesquisador e os atores
do local pesquisado. Nesse método, o observado passa a interagir com o projeto
de estudo e deixa de ser somente objeto de pesquisa (SERVA; JAIME JÚNIOR,
1995). Outra característica é que nesse tipo de pesquisa não é necessário a
apresentação de uma proposta de intervenção por parte do pesquisador, porém uma
proposta de redesenho do processo foi inserida ao final deste trabalho.
Outros métodos utilizados neste trabalho foram a
entrevista não estruturada, a pesquisa bibliográfica, a pesquisa documental e a
pesquisa em arquivo. Na entrevista não estruturada, foi possível verificar o
entendimento dos servidores do setor responsável pelas compras do campus
e identificar suas percepções sobre o fluxo dos processos de compras. A
pesquisa bibliográfica foi realizada para investigar os conceitos e teorias de
diversos autores sobre mapeamento e gestão de processos, eficiência e compras
públicas. Quanto à pesquisa documental, foi necessário um estudo nos documentos
de processos de compras já realizadas ou em andamento dentro do campus e
também em sistemas internos de gerenciamento de processos.
Após as transcrever as entrevistas, foi realizada uma
análise, utilizando-se a abordagem qualitativa do conteúdo. Essa técnica foi
utilizada pois avalia a comunicação e utiliza procedimentos sistemáticos e objetivos
de descrição do conteúdo das mensagens (BARDIN, 2011).
O trabalho foi realizado no IFMG Campus Santa
Luzia, uma Instituição Federal de Ensino. O setor do qual foram extraídas as
informações para compor este trabalho foi a Diretoria de Administração e
Planejamento (DAP). Dentro da DAP são realizadas atividades relacionadas a
planejamento, compras, contratos, contabilidade, infraestrutura, almoxarifado e
patrimônio.
Foi comparado o fluxo do processo de compras feito
pelo IFMG Campus Santa Luzia com aquele realizado pelo Instituto Federal
de Santa Catarina (IFSC) Campus São José. A escolha por este instituto
ocorreu por ser uma instituição de ensino federal, assim como o primeiro, e por
ambos terem sido criados pela mesma lei. Além disso, são institutos que têm um
número de campi muito próximo, ambas as escolas foram criadas a partir
de outras muito antigas e já existe um trabalho científico que descreve o fluxo
dos processos de compras realizados no IFSC Campus São José.
4 Apresentação, análise e interpretação dos resultados
4.1 Gerenciamento estratégico de
suprimentos
O orçamento do IFMG Campus Santa Luzia foi de
R$ 1.737.755,78 no ano de 2019. Desse montante, serão gastos em torno de R$
1.305.612,00 com aquisição de materiais ou serviços, ou seja, mais de 75,13% do
orçamento do campus. Logo, é necessário que os gestores públicos tenham
um enorme cuidado nas tomadas de decisões, pois, caso contrário, podem ocorrer
enormes prejuízos para a administração pública.
A gestão de suprimentos é de grande importância no
gerenciamento estratégica de qualquer instituição pública, pois é um dos
setores em que se aplicam os recursos orçamentários existentes, por meio da
efetivação dos processos de aquisição de materiais, bens e serviços necessários
ao alcance dos objetivos da organização.
Uma boa compra está vinculada a um planejamento
bem-feito. Outros fatores relevantes estão relacionados ao atendimento do
interesse público, à necessidade de aquisição face ao orçamento corrente, a uma
boa especificação do material, para que o produto seja de boa qualidade, e a
uma cuidadosa pesquisa para que a compra retrate os preços de mercado e a
aquisição seja feita pelo menor valor.
4.2 Planejamento de compras
O Planejamento Anual de Compras é o instrumento
utilizado para organizar as necessidades de compras uma instituição em um
calendário de aquisições, no qual serão definidas a data e a modalidade de
compra de cada processo, tendo como base o seu orçamento anual. No artigo 14 da
Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, consta que não deverá ser
efetivada nenhuma aquisição sem a devida caracterização do objeto e sem
indicação de recursos orçamentários. Nesse mesmo artigo, define-se ainda que o
não atendimento ao descrito anteriormente poderá anular o ato e responsabilizar
o servidor que o fez.
O Planejamento Anual de Compras traz em seu conteúdo
os itens que são almejados pelos servidores, tendo em vista, prioritariamente,
o interesse público e também os necessários para o funcionamento do órgão
público. Ele tem um papel extremamente importante, pois é por meio desse
instrumento que o gestor público definirá quais são os itens e serviços que
serão adquiridos, levando em consideração todos os quesitos supracitados.
4.3 Mapeamento do processo
Por ser uma instituição pública de ensino, vinculada
ao governo federal, o IFMG tem que atender ao Decreto nº 9.235, de 15 de
dezembro de 2017, da Presidência da República. Em especial ao Art. 20, Inciso
II, alínea b, no qual é solicitada a criação do Plano de Desenvolvimento Integrado
(PDI). Nesse documento, o Instituto informa a maneira como trata do seu
planejamento, que é de forma participativa, visando à contribuição da
comunidade acadêmica na construção do planejamento.
Anualmente o Instituto Federal de Minas Gerais Campus
Santa Luzia utiliza o modelo de planejamento participativo para definir a
alocação do seu orçamento anual. Ao final de cada exercício, logo após a
aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA), é iniciado o planejamento de
utilização do recurso do próximo ano. Nesse planejamento estão contemplados os
valores que serão gastos com contratos continuados, contratos de prestação de
serviço, aquisição de novos itens e aquisição de novos serviços. Uma vez
fechado o período para essas definições, no ano do exercício poderão ser feitos
novos planejamentos em épocas definidas pela equipe de gestão do IFMG.
O IFMG utiliza um sistema desenvolvido pelo Sistema de
Planejamento Participativo (SISPLAN), órgão do próprio Instituto. Após o
período de planejamento, é iniciado o trabalho de construção de um calendário
de compras para todo o IFMG. Neste calendário é definida a data de aquisição
dos itens planejados, visando ao agrupamento de itens pertencentes a um mesmo
grupo de materiais para que possam ser comprados por um melhor preço, gerando
economia na aquisição dos itens.
Apesar de o IFMG poder gerar processos de compras que
se enquadrem dentro das modalidades descritas na Lei 8.666, a seguir será
descrito o fluxo dos processos de compras gerados na modalidade Pregão
Eletrônico. O mapeamento do processo foi realizado utilizando-se a técnica 5W2H
para levantamento dos dados e o sistema online Lucidchart para desenhar
um fluxograma do processo de compras segundo notação BPM. Após a solicitação
feita no SISPLAN e a confecção do calendário de compras, o servidor da
Diretoria de Administração e Planejamento que é responsável por conduzir os
processos de aquisição de itens inicia a instrução processual, passando por 15
(quinze) etapas conforme apresentado no quadro 01.
Quando
01 – Etapas para instrução processos de compras
|
Etapa |
Descrição
|
Tempo
para execução |
|
1 |
Definir
a modalidade com que será efetuada a compra, escolhendo entre concorrência,
tomada de preços, convite, concurso, leilão, pregão eletrônico, dispensas de
licitação ou inexigibilidade; |
1 |
|
2 |
Selecionar
os itens que serão incluídos no processo de compras. No momento da instrução
do processo de compra, o campus que estiver responsável pelo processo
poderá incluir itens de outros campi, mas que pertençam ao mesmo grupo
de materiais, para fazer parte da licitação. Essa etapa ocorre no SISPLAN; |
2 |
|
3 |
Gerar
um termo de referência para explicitar o tipo de material ou serviço que será
adquirido. Esse documento visa deixar claro o que se pretende comprar,
evitando erros durante o processo de compra; |
3 |
|
4 |
É
obrigatório que o servidor que está instruindo um processo de compras realize
uma pesquisa de mercado. A pesquisa visa estimar um preço médio de mercado e
serve para definir o preço máximo pelo qual o produto ou serviço poderá ser
comprado; |
7 |
|
5 |
Autorização
do coordenador do planejamento. Ele é o responsável por autorizar a
continuidade do processo, sempre levando em consideração a necessidade,
viabilidade da aquisição e a integridade do processo; |
1 |
|
6 |
Classificação
orçamentária. Em todo processo de compras é necessário fazer a classificação
da despesa. Classificar a despesa é identificar em que classificação de
gastos o produto ou serviço que será adquirido está inserido. O Quadro de
Detalhamento da Despesa (QDD) demonstra a elaboração do orçamento por item
orçamentário, detalhado por natureza de despesa. |
2 |
|
7 |
Autorização
do diretor de Administração e Planejamento. Ele é o responsável por autorizar
ou não a execução do processo de compras, levando sempre em consideração a viabilidade
ou não da aquisição; |
1 |
|
8 |
Autorização
do ordenador de despesa. É sempre necessário que o ordenador de despesa do
órgão autorize a contratação de despesa baseado na existência de recurso para
poder custear a aquisição; |
1 |
|
9 |
Elaboração
do edital. De posse de todas as autorizações anteriores, é gerado nesse
momento o edital do processo de compras. O termo de referência, documento já
citado anteriormente, é parte integrante do edital; |
7 |
|
10 |
Parecer
jurídico. Após a elaboração do edital, o processo é encaminhado para o
parecer jurídico. O procurador do IFMG vai avaliar a legalidade do processo e
autorizar ou não a execução do processo; |
6 |
|
11 |
Publicação
da licitação. Um servidor do IFMG deverá dar publicidade ao processo no
Diário Oficial da União (DOU); |
2 |
|
12 |
Pregão
eletrônico. Momento em que será definido o preço que a administração pública
pagará pelo item planejado. |
20 |
|
13 |
Adjudicação
e homologação do pregão. Autoridades competentes do órgão são responsáveis
por adjudicar e também por homologar o processo; |
4 |
|
14 |
Empenho.
Logo após a homologação do pregão, o processo de compras é enviado para
empenho. O documento gerado reafirma a existência de dinheiro para custear a
aquisição do produto ou serviço; |
2 |
|
15 |
Envio
da autorização de fornecimento para a empresa vencedora da licitação. |
1 |
As etapas apresentadas acima ocorrem no IFMG mas são
obrigatórias para todos os processos de compras realizados em qualquer
instituição pública, conforme previsto na Lei 8666. Entretanto a divisão de
tarefas pode ocorrer de forma diferente em outras instituições, unindo ou
dividindo as etapas apresentadas. Tendo em vista verificar o fluxo do processo
de compras em outra instituição de ensino, que tenha o mesmo porte do IFMG
Campus Santa Luzia, será apresentado o Instituto Federal de Santa Catarina –
IFSC Campus São José e em seguida o fluxo dos processos de realizados por eles.
O IFSC foi criado em Florianópolis por meio do Decreto
nº 7.566, de 23 de setembro de 1909, como Escola de Aprendizes Artífices de
Santa Catarina. Em 1937 a escola passou a se chamar Liceu Industrial de
Florianópolis e, em 1968, teve seu nome alterado para Escola Industrial de
Florianópolis. Neste mesmo ano, a instituição tornou-se a Escola Técnica
Federal de Santa Catarina. A primeira unidade de ensino do atual IFSC fora da
capital catarinense instalou-se na cidade de São José em 1988, ofertando,
inicialmente, os cursos de Telecomunicações e Refrigeração. Após este momento
inicial de expansão, a instituição passou por várias modificações, até que, no
ano de 2008, o então CEFET-SC se transformou em Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Santa Catarina.
Figura 1 – Fluxograma do processo de compras do IFSC
Fonte: SILVA; CRUZ (2017).
Segundo Silva e Cruz (2017, p. 10-11), o IFSC segue
todas as etapas descritas no Quadro 01, entretanto é possível perceber algumas
diferenças nas etapas 2 e 13. Na etapa 2 o IFSC utiliza uma comissão de
padronização de processos para consolidar os dados dos planejamentos de compras
de todos os campi do IFSC. Já na fase 13, o IFSC utiliza como o pré-empenho
como uma reserva de finanças montagem do processo e também na utilização de
pré-empenho. Ainda de acordo com Silva e Cruz (2017, p. 10-11), os processos de
compras no IFSC seguem o fluxograma descrito na figura 1.
4.5 Análise dos dados
O instrumento de pesquisa, entrevista não estruturada,
foi de grande importância para investigar o entendimento dos servidores da DAP
a respeito dos processos e fluxos de compras do Instituto Federal de Minas Gerais.
Do total de 8 servidores que trabalhavam no local, foram entrevistados somente
4, que atuam diretamente no processo de compras. A seguir estão informações
extraídas das conversas.
A primeira pergunta foi sobre o tempo de trabalho no
IFMG Campus Santa Luzia. Do total de entrevistados, um trabalha há mais
de cinco anos, os demais, entre um e cinco anos. A segunda foi sobre o tempo
trabalhado no setor de compras. Um trabalha há mais de cinco anos. Os demais
trabalham há pouco mais de um ano. A terceira pergunta foi sobre a participação
na instrução de processo de compras pela modalidade Pregão Eletrônico e todos
afirmaram já terem participado da instrução de pelo menos um processo. A quarta
era se o entrevistado conhecia todas as etapas do processo de compras na
modalidade pregão eletrônica. Dois afirmaram ter bastante conhecimento a
respeito, já os demais disseram que é necessário recorrer ao desenho do fluxo
do processo. A quinta e última pergunta foi sobre a existência de pontos que
dificultam a instrução do processo de compras. Essa pergunta foi respondida de
forma unânime, todos afirmaram que a etapa de pesquisa de mercado é a mais
morosa e difícil de ser executada.
Na figura 2 é apresentado o fluxo do processo de
compras na modalidade pregão eletrônico. Dois subprocessos se destacam,
Atividade inicial e Atividade final, ambos realizados na DAP. Nas figuras 3 e 4
esses dois subprocessos estão detalhados. É possível perceber pelo fluxograma
que a maior parte das tarefas é executada na Diretoria de Administração e
Planejamento (DAP), não levando em conta o princípio da segregação das funções
que nos orienta que as funções administrativa devem ser parceladas entre vários
agentes, órgão ou entes.
Outra análise também importante deste trabalho é a
comparação do fluxo de processos do IFMG com outra instituição pública de
ensino. A instituição escolhida foi a o Instituto Federal de Santa Catarina Campus
São José. É necessário observar que este campus foi fundado no ano de
1998, e o IFMG Santa Luzia, no ano de 2013. O IFSC Campus São José é oriundo da
Escola de Aprendizes de Artífices de Santa Catarina, que foi criada em 1909. Já
o IFMG é oriundo das escolas de Ouro Preto e São João Evangelista que foram
criadas nos anos 40. Essas diferenças entre as datas de criação têm um peso
importante no que diz respeito à maturidade para gerar, acompanhar e propor
mudanças em seus processos.
Figura 2 – Mapeamento do processo de compras
Fonte: Elaborado pelo autor (2019).
Observa-se que o IFMG tem uma metodologia de trabalho
que faz a inclusão dos itens de outros campi a um processo de compras de
forma mais ágil se comparado ao IFSC, pois essa atividade é realizada pelo
servidor que está instruindo o processo de compras. De forma diferente, o IFSC
faz uma consulta formal aos membros dos outros campi, e isso torna o
processo de compras mais moroso. Quanto às outras fases, pode-se reconhecer que
são muito semelhantes em ambos os institutos e também atendem a toda a
legislação vigente. Vale a pena ressaltar que a etapa de cotação é um gargalo
para o processo de compras de qualquer instituição pública. Não é raro
encontrar fornecedores que não querem cotar para órgãos públicos ou que enviam
orçamentos acima do preço de mercado, inviabilizando a sua utilização no
processo. O tempo destinado a execução dessa etapa coloca em risco o sucesso da
compra.
A realização dos processos de compras pelo IFMG não
são eficientes uma vez que grande parte das tarefas são realizadas em um único
setor e por muitas vezes um único servidor. Segundo CASTRO (2007, P.91) a
segregação de funções cria um ciclo em que cada um dos executores poderá
conferir a tarefa executada pelo agente anterior. Desta forma, é possível obter
maior controle do processo, evitando erros e desvio de finalidade, permitindo
um maior acompanhamento e fiscalização do processo, obtendo ganhos no
eficiência, controle e transparência.
4.6 Proposta de redesenho do fluxo do
processo
Após identificar o fluxo atual dos processos de
compras gerados pela modalidade de licitação pregão eletrônico, estruturado por
informações coletadas no levantamento preliminar, e analisando essas
informações com enfoque nos pontos críticos, apresenta-se aqui uma proposta de
redesenho do fluxo do processo de compras para o IFMG Campus Santa
Luzia. Essa proposta visa sanar, ou pelo menos minimizar, os problemas
atualmente presentes no dia a dia do setor.
O principal problema identificado na análise foi o
tempo dedicado à busca de orçamentos para compor o processo de compras. Outro
problema percebido é o grande número de tarefas pertencentes ao processo de
compras e que são executadas somente dentro da DAP. Esta forma de atuação está
em desacordo com o Acórdão nº 747/2013-TCU-Plenário, que ressalta a importância
de promover a segregação de funções, quando da realização dos processos de
aquisição de bens e serviços, em observância as boas práticas administrativas e
ao fortalecimento de seus controles internos, de forma a evitar que a pessoa
responsável pela solicitação participe da condução do processo licitatório,
integrando comissões de licitações ou equipes de apoio nos pregões.
Neste novo fluxo, propõe-se a separação das tarefas de
pesquisa de preço (cotação) e termo de referência, tornando-as responsabilidade
do setor solicitante. O solicitante tem a clareza da especificação do produto
objeto de compra e também a facilidade de buscar empresas que oferecem o
produto e têm interesse em vender para órgãos públicos. De acordo com o
Tribunal de Contas da União (TCU), em seu Manual de Pregão Eletrônico, o termo
de referência e a pesquisa de preços é, em regra, elaborado pelo setor
requisitante e, desta forma, a fase inicial do processo de compras, em
princípio, será otimizada e, principalmente, buscará evitar que não haja
segregação das tarefas, uma vez que o solicitante não atuará nas demais fases
do processo de compras.
Pode-se concluir que, após a implantação do novo fluxo
do processo de compras, ocorrerá uma diminuição do tempo para execução das
compras, pois o processo, ao dar entrada na DAP, já contará com documentos
importantes e obrigatórios que dependem exclusivamente do solicitante. Diminuir
o tempo de execução e reduzir erros que podem trazer morosidade ao processo de
compras demonstra eficiência.
Na figura 5 é apresentado uma proposta de redesenho do
fluxo do processo de compras na modalidade pregão eletrônico. Dois subprocessos,
Fase 1 e Fase 2, se destacam dos demais pois ambos são realizados na DAP. Nas
figuras 6 e 7 esses dois subprocessos estão detalhados.
Figura 5 – Redesenho do mapeamento do processo de compras
Fonte: Elaborado pelo autor (2019).
5 Considerações finais
O estudo objetivou a verificação da eficiência dos
processos de compras realizados pelo IFMG Campus Santa Luzia e que foram
instruídos na modalidade de compras Pregão Eletrônico. Para isso, foi realizado
o mapeamento dos processos de compras realizados nessa modalidade e foi
observado ineficiência em sua execução.
A análise do processo de compras possibilitou
identificar e descrever os principais problemas enfrentados em sua execução. A
pesquisa de mercado requer um período prolongado para sua execução uma vez que
depende do recebimento das propostas comerciais feitas pelos fornecedores que,
em grande parte, demoram para apresentar sua cotação ou não retornam para o
setor de compras.
Outro problema identificado durante a pesquisa foi a
elaboração do termo de referência pelos servidores da DAP e não pelo
solicitante do material ou serviço. Isso faz com que o servidor da DAP pesquise
e discuta com o solicitante durante vários momentos para que não ocorra erro na
aquisição do item solicitado. Essa comunicação gera um aumento no tempo
estimado para a compra. Devido ao longo tempo necessário para efetuar a compra,
contado da solicitação até a sua finalização, e também devido ao não respeito
pela segregação das tarefas, o processo de compras realizado no IFMG torna-se
lento e ineficiente.
Diante disto, foi sugerida uma mudança no fluxo dos
processos de compras que são realizados nessa modalidade, tendo em vista torná-los
mais eficientes. Propõe que a DAP remova a obrigatoriedade da realização das
tarefas de construção do Termo de Referência e também a pesquisa de mercado,
tornando-os responsabilidade do setor solicitante da aquisição dos materiais ou
serviços. Com essa alteração, será cumprida a orientação do TCU quanto a
responsabilidade de execução dessas tarefas. Esse novo fluxo otimiza o tempo
para a realização dos processos licitatórios e também diminui os riscos de
novos processos de compras finalizarem desertos ou fracassados.
Quanto aos objetivos deste trabalho, é possível
afirmar que foram atendidos, pois foi possível verificar se os processos de
compras na modalidade Pregão Eletrônico do IFMG Campus Santa Luzia são
eficientes e, caso negativo, gerar um novo fluxo para esses processos tendo em
vista a eficiência dos mesmos.
Essa pesquisa contribuiu para que o IFMG identificasse
sua ineficiência na execução dos seus processos de compras e também a
necessidade de fazer um novo fluxo para seus. Outra contribuição é a
possibilidade do IFMG implementar a sugestão de mudança de fluxo do processo de
compras tendo em vista a redução do prazo para a realização do processo,
tornando-a eficiência.
Apesar de os resultados esperados terem sido
alcançados, não é possível generalizar essa nova forma de executar os processos
de compras, pois outros fatores importantes, como organograma e unidade
gestora, deve ser ponderados durante a instrução do processo. Dessa forma, uma
sugestão para pesquisas futuras é que sejam realizadas análises em órgãos
públicos que tenham diversas unidades dependentes para verificar a
possibilidade de utilização de um fluxo de processos parecido.
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